Bun­des­wahl­ge­setz verfassungswidrig

Die 2011 erfolg­te Neu­re­ge­lung des Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­rens für die Wah­len zum Deut­schen Bun­des­tag ist ver­fas­sungs­wid­rig. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat mit sei­nem heu­te ver­kün­de­ten Urteil ent­schie­den, dass das mit der Ände­rung des Bun­des­wahl­ge­set­zes (BWG) neu gestal­te­te Ver­fah­ren der Zutei­lung der Abge­ord­ne­ten­sit­ze des Deut­schen Bun­des­ta­ges gegen die Grund­sät­ze der Gleich­heit und Unmit­tel­bar­keit der Wahl sowie der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en ver­stößt. Dies betrifft zunächst die Zuwei­sung von Län­der­sitz­kon­tin­gen­ten nach der Wäh­ler­zahl (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG), weil sie den Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts ermög­licht. Dar­über hin­aus sind die Grund­sät­ze der Wahl­rechts­gleich­heit und der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en auch inso­weit ver­letzt, als nach § 6 Abs. 2a BWG Zusatz­man­da­te ver­ge­ben wer­den und soweit § 6 Abs. 5 BWG das aus­gleichs­lo­se Anfal­len von Über­hang­man­da­ten in einem Umfang zulässt, der den Grund­cha­rak­ter der Bun­des­tags­wahl als Ver­hält­nis­wahl aufhebt. 

Bun­des­wahl­ge­setz verfassungswidrig

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat die Vor­schrif­ten des § 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2a BWG für nich­tig und die Rege­lung über die aus­gleichs­lo­se Zutei­lung von Über­hang­man­da­ten (§ 6 Abs. 5 BWG) für unver­ein­bar mit dem Grund­ge­setz erklärt. Es fehlt somit an einer wirk­sa­men Rege­lung des Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­rens für die Wah­len zum Deut­schen Bun­des­tag. Die zuvor gel­ten­den Bestim­mun­gen leben nicht wie­der auf, weil das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt sie mit Urteil vom 3. Juli 2008 [1] eben­falls für ver­fas­sungs­wid­rig und nur für eine – zwi­schen­zeit­lich ver­stri­che­ne – Über­gangs­frist wei­ter anwend­bar erklärt hat. 

Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts[↑]

Bei den Wah­len zum Deut­schen Bun­des­tag darf die Ver­tei­lung der Man­da­te auf die Par­tei­en ent­spre­chend dem Ver­hält­nis der Sum­men der Wäh­ler­stim­men im Grund­satz nicht dazu füh­ren, dass die Sitz­zahl einer Par­tei erwar­tungs­wid­rig mit der auf die­se oder eine kon­kur­rie­ren­de Par­tei ent­fal­len­den Stim­men­zahl kor­re­liert (Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts). Sol­che wider­sin­ni­gen Wir­kungs­zu­sam­men­hän­ge zwi­schen Stimm­ab­ga­be und Stim­merfolg beein­träch­ti­gen nicht nur die Wahl­rechts­gleich­heit und die Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en, son­dern ver­sto­ßen auch gegen den Grund­satz der Unmit­tel­bar­keit der Wahl, da es für den Wäh­ler nicht mehr erkenn­bar ist, wie sich sei­ne Stimm­ab­ga­be auf den Erfolg oder Miss­erfolg der Wahl­be­wer­ber aus­wir­ken kann. Ein Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren ist mit der Ver­fas­sung unver­ein­bar, soweit es sol­che Effek­te nicht nur in sel­te­nen und unver­meid­ba­ren Aus­nah­me­fäl­len herbeiführt. 

§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG sieht vor, dass jedem Land ein nach der Wäh­ler­zahl bemes­se­nes Kon­tin­gent von Sit­zen zuge­wie­sen wird, um die nur noch die Lan­des­lis­ten der in dem Land ange­tre­te­nen Par­tei­en kon­kur­rie­ren. Die Bil­dung der Län­der­sitz­kon­tin­gen­te nach der Wäh­ler­zahl ermög­licht den Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts, weil die auf das Land ent­fal­len­de Sitz­zahl nicht von einer vor der Stimm­ab­ga­be fest­ste­hen­den Grö­ße – wie etwa der Bevöl­ke­rung oder der Zahl der Wahl­be­rech­tig­ten – bestimmt wird, son­dern an die jewei­li­ge Wahl­be­tei­li­gung anknüpft. Der Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts kann immer dann auf­tre­ten, wenn sich ein Zuwachs an Zweit­stim­men der Lan­des­lis­te einer Par­tei nicht auf deren Zahl an Sit­zen aus­wirkt – weil die zusätz­li­chen Stim­men für die Zutei­lung eines wei­te­ren Sit­zes nicht aus­rei­chen oder weil der Lan­des­lis­te auf­grund des Erst­stim­men­er­geb­nis­ses bereits mehr Wahl­kreis­man­da­te als Lis­ten­man­da­te zuste­hen -, wenn jedoch zugleich eine mit dem Zweit­stim­men­zu­wachs ein­her­ge­hen­de Erhö­hung der Wäh­ler­zahl das Sitz­kon­tin­gent des Lan­des ins­ge­samt um einen Sitz ver­grö­ßert. Dann kann der in die­sem Land hin­zu­ge­kom­me­ne Sitz auf eine kon­kur­rie­ren­de Lan­des­lis­te ent­fal­len, oder die Lan­des­lis­te der­sel­ben Par­tei kann in einem ande­ren Land einen Sitz ver­lie­ren. Ent­spre­chen­des gilt umge­kehrt, wenn sich der Zweit­stim­men­ver­lust der Lan­des­lis­te einer Par­tei auf deren Sitz­zu­tei­lungs­er­geb­nis nicht aus­wirkt, die damit ein­her­ge­hen­de Ver­rin­ge­rung der Wäh­ler­zahl aber das Sitz­kon­tin­gent des Lan­des um einen Sitz ver­klei­nert. Mit dem Ein­tritt der­ar­ti­ger Effek­te ist immer dann zu rech­nen, wenn – was mit beacht­li­cher Wahr­schein­lich­keit zu erwar­ten ist – eine Ver­än­de­rung der Zweit­stim­men­zahl mit einer ent­spre­chen­den Ver­än­de­rung der Wäh­ler­zahl ein­her­geht, etwa weil Wäh­ler der Wahl fernbleiben. 

Der Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts kann nicht etwa des­halb hin­ge­nom­men wer­den, weil er sich nicht kon­kret vor­her­se­hen lässt und von dem ein­zel­nen Wäh­ler kaum beein­flusst wer­den kann. Denn bereits objek­tiv will­kür­li­che Wahl­er­geb­nis­se las­sen den demo­kra­ti­schen Wett­be­werb um Zustim­mung bei den Wahl­be­rech­tig­ten wider­sin­nig erschei­nen. Des Wei­te­ren ist der Effekt des nega­ti­ven Stimm­ge­wichts kei­ne zwangs­läu­fi­ge Fol­ge einer mit der Per­so­nen­wahl ver­bun­de­nen Ver­hält­nis­wahl in Lis­ten­wahl­krei­sen auf Lan­des­ebe­ne unter Ver­zicht auf bun­des­wei­te Lis­ten­ver­bin­dun­gen. Der Gesetz­ge­ber ist nicht dar­an gehin­dert, die­sen Ursa­chen­zu­sam­men­hang inner­halb des von ihm geschaf­fe­nen Wahl­sys­tems zu unter­bin­den, indem er zur Bemes­sung der Län­der­sitz­kon­tin­gen­te statt der Wäh­ler­zahl etwa die Grö­ße der Bevöl­ke­rung oder die Zahl der Wahl­be­rech­tig­ten als Grund­la­ge für die Bestim­mung der Län­der­sitz­kon­tin­gen­te heranzieht. 

Zusatz­man­da­te[↑]

Die Ver­ga­be von Zusatz­man­da­ten nach § 6 Abs. 2a BWG ver­letzt eben­falls die Grund­sät­ze der Wahl­rechts­gleich­heit und der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en. Die Rege­lung zielt dar­auf ab, Run­dungs­ver­lus­te bei der Zutei­lung von Sit­zen auf Lan­des­ebe­ne im Rah­men einer bun­des­wei­ten Ver­rech­nung aus­zu­glei­chen (sog. Reststimmenverwertung). 

An der Ver­ga­be die­ser zusätz­li­chen Bun­des­tags­sit­ze kann nicht jeder Wäh­ler mit glei­chen Er-folgs­chan­cen mit­wir­ken. Denn durch die Rest­stim­men­ver­wer­tung wird einem Teil der Wäh­ler­stim­men eine wei­te­re Chan­ce auf Man­dats­wirk­sam­keit ein­ge­räumt. Die­se Ungleich­be­hand­lung ist nicht gerecht­fer­tigt. Das vom Gesetz­ge­ber ver­folg­te Ziel, Erfolgs­wert­un­ter­schie­de, die durch die län­der­in­ter­ne Sitz­zu­tei­lung ent­ste­hen, aus­zu­glei­chen, ist zwar von Ver­fas­sungs wegen nicht zu bean­stan­den. Die Rege­lung ist jedoch zur Errei­chung die­ses Ziels nicht geeig­net. Sie berück­sich­tigt nur ein­sei­tig die Abrun­dungs­ver­lus­te der Lan­des­lis­ten einer Par­tei und lässt deren Auf­run­dungs­ge­win­ne außer Betracht. Dadurch wer­den zwar die bis­lang ohne Stim­merfolg geblie­be­nen Stim­men unter Umstän­den man­dats­wirk­sam, die ver­gleichs­wei­se grö­ße­re Erfolgs­kraft der bis­lang über­ge­wich­te­ten Stim­men bleibt jedoch unver­än­dert bestehen. Somit wer­den Zusatz­man­da­te nicht zur Her­stel­lung von Erfolgs­wert­gleich­heit, son­dern in Abwei­chung hier­von ver­ge­ben. Die Rege­lung ist auch nicht geeig­net, eine mit den Über­hang­man­da­ten ver­bun­de­ne Ver­zer­rung der Erfolgs­wert­gleich­heit auszugleichen. 

Über­hang­man­da­te[↑]

Die Rege­lung des § 6 Abs. 5 BWG zu den Über­hang­man­da­ten ver­stößt inso­weit gegen die Grund­sät­ze der Wahl­rechts­gleich­heit und der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en, als aus­gleichs­lo­se Über­hang­man­da­te in einem Umfang zuge­las­sen wer­den, der den Grund­cha­rak­ter der Bun­des­tags­wahl als Ver­hält­nis­wahl auf­he­ben kann. Dies ist der Fall, wenn die Zahl der Über­hang­man­da­te etwa die Hälf­te der für die Bil­dung einer Frak­ti­on erfor­der­li­chen Zahl von Abge­ord­ne­ten überschreitet. 

Das vom Gesetz­ge­ber geschaf­fe­ne Wahl­sys­tem trägt – unbe­scha­det der Direkt­wahl der Wahl­kreis­kan­di­da­ten nach dem Ver­tei­lungs­prin­zip der Mehr­heits­wahl – den Grund­cha­rak­ter einer Ver­hält­nis­wahl. Denn durch die Anrech­nung der Wahl­kreis­man­da­te auf die Lis­ten­man­da­te der jewei­li­gen Par­tei wird die Gesamt­zahl der Sit­ze so auf die Par­tei­en ver­teilt, wie es dem Ver­hält­nis der Sum­men der für sie abge­ge­be­nen Zweit­stim­men ent­spricht, wäh­rend die Erst­stim­me grund­sätz­lich nur dar­über ent­schei­det, wel­che Per­so­nen als Wahl­kreis­ab­ge­ord­ne­te in den Bun­des­tag ein­zie­hen. Über­steigt die Zahl der von einer Par­tei in den Wahl­krei­sen errun­ge­nen Sit­ze die ihr nach dem Zweit­stim­men­er­geb­nis zuste­hen­de Sitz­zahl, so ver­blei­ben die Sit­ze der Par­tei gleich­wohl. Die Gesamt­zahl der Sit­ze des Deut­schen Bun­des­ta­ges erhöht sich in die­sem Fall um die Unter­schieds­zahl, ohne dass ein erneu­ter Ver­hält­nis­aus­gleich stattfindet. 

Die Zutei­lung von Über­hang­man­da­ten ohne Aus­gleich oder Ver­rech­nung behan­delt Wäh­ler­stim­men im Sitz­zu­tei­lungs­ver­fah­ren ungleich, weil dadurch neben der Zweit­stim­me auch die Erst­stim­me Ein­fluss auf die Sitz­ver­tei­lung im Bun­des­tag gewinnt. Die­se unglei­che Gewich­tung der Wäh­ler­stim­men ist durch das ver­fas­sungs­le­gi­ti­me Ziel, dem Wäh­ler im Rah­men einer Ver­hält­nis­wahl die Wahl von Per­sön­lich­kei­ten zu ermög­li­chen, zwar grund­sätz­lich gerecht­fer­tigt. Jedoch sind in dem vom Gesetz­ge­ber geschaf­fe­nen Sys­tem der mit der Per­so­nen­wahl ver­bun­de­nen Ver­hält­nis­wahl Über­hang­man­da­te nur in einem Umfang hin­nehm­bar, der den Grund­cha­rak­ter der Wahl als einer Ver­hält­nis­wahl nicht aufhebt. 

Bei einem Anfal­len von Über­hang­man­da­ten im Umfang von mehr als etwa einer hal­ben Frak­ti­ons­stär­ke sind die Grund­sät­ze der Gleich­heit der Wahl sowie der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en ver­letzt. Die­se Grö­ßen­ord­nung ori­en­tiert sich zum einen an dem nach der Geschäfts­ord­nung des Deut­schen Bun­des­ta­ges für den Frak­ti­ons­sta­tus erfor­der­li­chen Quo­rum von min­des­tens fünf vom Hun­dert der Mit­glie­der des Deut­schen Bun­des­ta­ges und berück­sich­tigt zum ande­ren den mit der Neu­re­ge­lung der sog. Ber­li­ner Zweit­stim­men (§ 6 Abs. 1 Satz 4 letz­te Alt. BWG) erneut bekräf­tig­ten Wil­len des Gesetz­ge­bers, den Ein­fluss der Erst­stim­me auf die Ver­tei­lung der Lis­ten­man­da­te mög­lichst ein­zu­däm­men. Im Hin­blick auf die Not­wen­dig­keit, den Wah­len zu den kom­men­den Bun­des­ta­gen eine ver­läss­li­che recht­li­che Grund­la­ge zu geben und dem Risi­ko einer Auf­lö­sung des Par­la­ments im Wahl­prü­fungs­ver­fah­ren zu begeg­nen, hält der Senat es für gebo­ten, die gesetz­li­chen Wer­tun­gen in einem hand­hab­ba­ren Maß­stab zusam­men­zu­füh­ren, an den der Gesetz­ge­ber anknüp­fen kann. Dar­aus ergibt sich eine zuläs­si­ge Höchst­gren­ze von etwa 15 Überhangmandaten. 

Unter Berück­sich­ti­gung der tat­säch­li­chen Ent­wick­lung bei den Über­hang­man­da­ten, deren Zahl seit der Wie­der­ver­ei­ni­gung deut­lich zuge­nom­men und zuletzt ein erheb­li­ches Aus­maß erreicht hat, und ange­sichts der ver­än­der­ten poli­ti­schen Ver­hält­nis­se, die den Anfall von Über­hang­man­da­ten zuneh­mend begüns­ti­gen, ist mit beacht­li­cher Wahr­schein­lich­keit zu erwar­ten, dass die Zahl der Über­hang­man­da­te den ver­fas­sungs­recht­lich hin­nehm­ba­ren Umfang auf abseh­ba­re Zeit regel­mä­ßig deut­lich über­stei­gen wird. Der Gesetz­ge­ber ist daher gehal­ten, Vor­keh­run­gen zu tref­fen, die ein Über­hand­neh­men aus­gleichs­lo­ser Über­hang­man­da­te unterbinden. 

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 25. Juni 2012 – 2 BvF 3/​11, 2 BvR 2670/​11 und 2 BvE 9/​11
[Eine aus­führ­li­che Dar­stel­lung fin­den Sie in der Rechts­lu­pe.]

  1. BVerfGE 121, 266[]