Das Selbst­ti­tu­lie­rungs­recht von Olden­bur­ger Kre­dit­in­sti­tu­ten

Das im nie­der­säch­si­schen Lan­des­recht ent­hal­te­ne Selbst­ti­tu­lie­rungs­recht zwei­er öffent­lich-recht­li­cher Kre­dit­in­sti­tu­te ver­stößt gegen den all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz.

Das Selbst­ti­tu­lie­rungs­recht von Olden­bur­ger Kre­dit­in­sti­tu­ten

So das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in den hier vor­lie­gen­den Fäl­len der Bre­mer Lan­des­bank Kre­dit­an­stalt Olden­burg – Giro­zen­tra­le – und der Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg, denen im nie­der­säch­si­schen Lan­des­recht ein­ge­räumt wird, die Zwangs­voll­stre­ckung ihrer For­de­run­gen auf­grund eines von ihnen selbst gestell­ten Antrags zu betrei­ben, der einen voll­streck­ba­ren Titel ersetzt (Selbst­ti­tu­lie­rungs­recht). Zur Durch­set­zung ihrer For­de­run­gen müs­sen die­se Kre­dit­in­sti­tu­te also nicht zuvor ein Urteil in einem Zivil­pro­zess oder einen Titel im Mahn­ver­fah­ren erwir­ken.

Die bei­den Rich­ter­vor­la­gen betref­fen zwei weit­ge­hend inhalts­glei­che Bestim­mun­gen des nie­der­säch­si­schen Lan­des­rechts. Die Vor­la­ge des Ober­lan­des­ge­richts Olden­burg (1 BvL 8/​11) betrifft eine Vor­schrift des nie­der­säch­si­schen Lan­des­rechts, die der Bre­mer Lan­des­bank Kre­dit­an­stalt Olden­burg – Giro­zen­tra­le – ein Selbst­ti­tu­lie­rungs­recht ein­räumt. Die Vor­la­ge des Amts­ge­richts Olden­burg (1 BvL 22/​11) bezieht sich auf eine weit­ge­hend inhalts­glei­che Rege­lung, die zu Guns­ten der Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg wirkt.

Die bei­den genann­ten Kre­dit­in­sti­tu­te trei­ben ihre For­de­run­gen nach gel­ten­dem Recht im zivil­pro­zess­recht­li­chen Zwangs­voll­stre­ckungs­ver­fah­ren bei. Die zur Prü­fung vor­ge­leg­ten Vor­schrif­ten stel­len die Voll­stre­ckungs­an­trä­ge der bei­den Kre­dit­in­sti­tu­te einem voll­streck­ba­ren Titel gleich. Sie befrei­en die genann­ten Kre­dit­in­sti­tu­te davon, einen Voll­stre­ckungs­ti­tel und eine Voll­stre­ckungs­klau­sel nach­wei­sen zu müs­sen.

Ohne Selbst­ti­tu­lie­rungs­recht müs­sen Gläu­bi­ger eines Anspruchs grund­sätz­lich Kla­ge erhe­ben, um den Anspruch titu­lie­ren zu las­sen (§ 704 ZPO). In der Bank­pra­xis ist es zudem üblich, dass sich Kre­dit­in­sti­tu­te bei ding­lich besi­cher­ten Dar­le­hen eine nota­ri­ell beur­kun­de­te Unter­wer­fung unter die sofor­ti­ge Zwangs­voll­stre­ckung ertei­len las­sen (§ 794 Abs. 1 Nr. 5 ZPO). Die­se ist jedoch mit Notar­kos­ten ver­bun­den. Zudem ermög­licht sie nicht die sofor­ti­ge Voll­stre­ckung; die Bank muss sich vom Notar zunächst eine voll­streck­ba­re Aus­fer­ti­gung ertei­len las­sen, den Schuld­ti­tel dem Schuld­ner zustel­len und danach eine zwei­wö­chi­ge War­te­frist ein­hal­ten.

Nach Auf­fas­sung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts sind die vorl­ge­leg­ten Rege­lun­gen mit dem all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz nach Art. 3 Abs. 1 GG unver­ein­bar. Denn sie gewäh­ren nur der Bre­mer Lan­des­bank Kre­dit­an­stalt Olden­burg – Giro­zen­tra­le – und der Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg ein Selbst­ti­tu­lie­rungs­recht. Zuguns­ten von drei wei­te­ren öffent­lich-recht­li­chen Kre­dit­in­sti­tu­ten exis­tiert in Nie­der­sach­sen eine inhalts­glei­che Vor­schrift, die jedoch nicht zur Prü­fung vor­ge­legt ist. Den nie­der­säch­si­schen Pri­vat­ban­ken, den in Nie­der­sa­chen täti­gen über­re­gio­na­len Pri­vat­ban­ken und den übri­gen nie­der­säch­si­schen Spar­kas­sen steht eine sol­che Befug­nis nicht zu.

Es sind kei­ne trag­fä­hi­gen sach­li­chen Grün­de erkenn­bar, die die­se Ungleich­be­hand­lung der begüns­tig­ten Kre­dit­in­sti­tu­te recht­fer­ti­gen könn­ten. Eine Recht­fer­ti­gung folgt weder aus der Beschrän­kung ihres Gewinn­erzie­lungs­in­ter­es­ses durch öffent­li­che Belan­ge noch aus ihrem öffent­li­chen Auf­trag, alle Bevöl­ke­rungs­krei­se und ins­be­son­de­re den Mit­tel­stand mit kre­dit­wirt­schaft­li­chen Leis­tun­gen zu ver­sor­gen. Die­se Ziel- und Zweck­be­stim­mun­gen tref­fen in glei­chem Maße auf alle ande­ren nie­der­säch­si­schen Spar­kas­sen zu. Über­dies fehlt es an einem hin­rei­chend deut­li­chen inne­ren Zusam­men­hang mit der voll­stre­ckungs­recht­li­chen Begüns­ti­gung. Bei dem für die Selbst­ti­tu­lie­rung in ers­ter Linie in Betracht kom­men­den Kre­dit­ge­schäft ste­hen die begüns­tig­ten Insti­tu­te im Wett­be­werb mit den Geschäfts­ban­ken, denen kein Selbst­ti­tu­lie­rungs­recht zusteht. Dass die begüns­tig­ten Insti­tu­te – wegen ihrer Ver­pflich­tung zur Beach­tung der Grund­rech­te als Anstal­ten des öffent­li­chen Rechts – den Schutz des Schuld­ners ohne vor­her­ge­hen­des gericht­li­ches Ver­fah­ren zur Titu­lie­rung des Anspruchs gewähr­leis­tet sehen, recht­fer­tigt jeden­falls die­sen Wett­be­werbs­vor­teil gegen­über im sel­ben Geschäfts­feld täti­gen pri­va­ten Kre­dit­in­sti­tu­ten nicht.

Dies führt jedoch nicht zur sofor­ti­gen Nich­tig­keit der vor­ge­leg­ten Rege­lun­gen. Die noch nicht abge­schlos­se­nen Zwangs­voll­stre­ckun­gen auf Grund­la­ge der vor­ge­leg­ten Nor­men wären im Fal­le der Nich­tig­erklä­rung mit erheb­li­chen Unsi­cher­hei­ten belas­tet, die in vie­len Voll­stre­ckungs­ver­fah­ren von den Gerich­ten zu klä­ren wären. Der Grund­satz der Rechts­si­cher­heit gebie­tet daher die wei­te­re Anwend­bar­keit der bean­stan­de­ten Vor­schrif­ten für alle bereits ein­ge­lei­te­ten Voll­stre­ckungs­ver­fah­ren. Zudem haben die betrof­fe­nen Kre­dit­in­sti­tu­te wegen des Selbst­ti­tu­lie­rungs­rechts bis­her auf die übli­che Bank­pra­xis ver­zich­tet, sich bei ding­lich besi­cher­ten Dar­le­hen vom Schuld­ner die nota­ri­ell beur­kun­de­te Unter­wer­fung unter die sofor­ti­ge Zwangs­voll­stre­ckung ertei­len zu las­sen. Den begüns­tig­ten Kre­dit­in­sti­tu­ten ist daher eine Über­gangs­frist von einem Jahr ab dem 31. Janu­ar 2013 zu gewäh­ren, in der die bis­he­ri­gen Rege­lun­gen wei­ter Grund­la­ge für die Zwangs­voll­stre­ckung sein kön­nen. Über die­sen Zeit­punkt hin­aus bleibt die Selbst­ti­tu­lie­rung bei bestimm­ten Rechts­ge­schäf­ten mög­lich, die vor dem 1. Febru­ar 2013 abge­schlos­sen wor­den sind.

    1. § 21 Satz 2 des Geset­zes für den Frei­staat Olden­burg betref­fend die Staat­li­che Kre­dit­an­stalt Olden­burg (Staats­bank) vom 22. Sep­tem­ber 1933 [1] und
    2. § 16 Absatz 2 Satz 2 des Geset­zes für den Lan­des­teil Olden­burg betref­fend die Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg vom 3. Juli 1933 [2] Sei­te 150

    sind mit Arti­kel 3 Absatz 1 des Grund­ge­set­zes unver­ein­bar.

  1. Die Vor­schrif­ten sind wei­ter anwend­bar, soweit der schrift­li­che Antrag des Gläu­bi­gers auf Zwangs­voll­stre­ckung bereits gestellt wor­den ist oder bis zum Ablauf von einem Jahr ab dem 31. Janu­ar 2013 gestellt wird.

    Über die­sen Zeit­punkt hin­aus ersetzt der schrift­li­che Antrag des Gläu­bi­gers auf Zwangs­voll­stre­ckung den voll­streck­ba­ren, zuge­stell­ten Schuld­ti­tel für Geld­for­de­run­gen aus Dar­le­hen, die durch ein Grund­pfand­recht gesi­chert sind, und aus Grund­pfand­rech­ten, soweit der Dar­le­hens­ver­trag und die Ver­ein­ba­rung über die Bestel­lung oder Abtre­tung der Grund­pfand­rech­te vor dem 1. Febru­ar 2013 geschlos­sen wor­den ist.

For­mel­le Ver­fas­sungs­ge­mäß­heit

Die Rege­lung des § 21 Satz 2 des Geset­zes für den Frei­staat Olden­burg betref­fend die Staat­li­che Kre­dit­an­stalt Olden­burg (Staats­bank) und die Vor­schrift des § 16 Abs. 2 Satz 2 des Geset­zes für den Lan­des­teil Olden­burg betref­fend die Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg sind mit dem all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht ver­ein­bar.

Die for­mel­le Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der in Rede ste­hen­den Vor­schrif­ten wird aller­dings in den Vor­la­ge­be­schlüs­sen zu Recht nicht in Fra­ge gestellt. Ins­be­son­de­re besteht die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Lan­des. Die zivil­pro­zes­sua­le Zwangs­voll­stre­ckung ist gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG Gegen­stand der kon­kur­rie­ren­den Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des. Der Bund hat von die­ser Kom­pe­tenz im 8. Buch der Zivil­pro­zess­ord­nung zwar erschöp­fend Gebrauch gemacht. Lan­des­recht­li­che Rege­lun­gen blei­ben jedoch inso­weit zuläs­sig, als das Bun­des­recht Vor­be­hal­te zuguns­ten der Lan­des­ge­setz­ge­bung ent­hält [3]. In die­sem Sin­ne eröff­net § 801 Abs. 1 ZPO den Lan­des­ge­setz­ge­bern die Mög­lich­keit, die gericht­li­che Zwangs­voll­stre­ckung auf­grund ande­rer als der in den §§ 704, 794 ZPO bezeich­ne­ten Schuld­ti­tel zuzu­las­sen, so dass inso­weit kei­ne Sperr­wir­kung für die Län­der besteht (Art. 72 Abs. 1 GG).

Ver­stoß gegen den All­ge­mei­nen Gleich­heits­satz

Die vor­ge­leg­ten Rege­lun­gen ver­let­zen jedoch den all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz (Art. 3 Abs. 1 GG).

Art. 3 Abs. 1 GG gebie­tet dem Norm­ge­ber, wesent­lich Glei­ches gleich und wesent­lich Unglei­ches ungleich zu behan­deln. Er gilt für unglei­che Belas­tun­gen wie auch für unglei­che Begüns­ti­gun­gen [4]. Aus dem all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz erge­ben sich je nach Rege­lungs­ge­gen­stand und Dif­fe­ren­zie­rungs­merk­ma­len unter­schied­li­che Gren­zen für den Gesetz­ge­ber, die von gelo­cker­ten auf das Will­kür­ver­bot beschränk­ten Bin­dun­gen bis hin zu stren­gen Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­er­for­der­nis­sen rei­chen kön­nen [5]. Dif­fe­ren­zie­run­gen bedür­fen stets der Recht­fer­ti­gung durch Sach­grün­de, die dem Dif­fe­ren­zie­rungs­ziel und dem Aus­maß der Ungleich­be­hand­lung ange­mes­sen sind. Art. 3 Abs. 1 GG gebie­tet nicht nur, dass die Ungleich­be­hand­lung an ein der Art nach sach­lich gerecht­fer­tig­tes Unter­schei­dungs­kri­te­ri­um anknüpft, son­dern ver­langt auch für das Maß der Dif­fe­ren­zie­rung einen inne­ren Zusam­men­hang zwi­schen den vor­ge­fun­de­nen Ver­schie­den­hei­ten und der dif­fe­ren­zie­ren­den Rege­lung, der sich als sach­lich ver­tret­ba­rer Unter­schei­dungs­ge­sichts­punkt von hin­rei­chen­dem Gewicht erweist. Der Gleich­heits­satz ist dann ver­letzt, wenn eine Grup­pe von Normadres­sa­ten oder Norm­be­trof­fe­nen im Ver­gleich zu einer ande­ren anders behan­delt wird, obwohl zwi­schen bei­den Grup­pen kei­ne Unter­schie­de von sol­cher Art und sol­chem Gewicht bestehen, dass sie die unter­schied­li­che Behand­lung recht­fer­ti­gen kön­nen [6].

Nach die­sen Grund­sät­zen sind die vor­ge­leg­ten Rege­lun­gen selbst bei Anle­gung eines zurück­ge­nom­me­nen Prü­fungs­maß­stabs mit Art. 3 Abs. 1 GG unver­ein­bar. Grün­de, die nach Art und Gewicht geeig­net wären, die durch § 21 Satz 2 OL-Staats­bankG und § 16 Abs. 2 Satz 2 OL-LSpkG bewirk­te Ungleich­be­hand­lung in ihrem Aus­maß zu recht­fer­ti­gen, sind nicht erkenn­bar.

Die begüns­tig­ten Kre­dit­in­sti­tu­te – die Bre­mer Lan­des­bank und die Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg – wer­den im Ver­gleich zu ande­ren Kre­dit­in­sti­tu­ten, die in dem­sel­ben Geschäfts­feld tätig sind und denen kein Selbst­ti­tu­lie­rungs­recht zusteht, ungleich behan­delt.

Die bean­stan­de­ten Nor­men gewäh­ren nur der Bre­mer Lan­des­bank und der Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg ein ent­spre­chen­des Selbst­ti­tu­lie­rungs­recht. Zuguns­ten von drei wei­te­ren öffent­lich­recht­li­chen Kre­dit­in­sti­tu­ten exis­tiert in Nie­der­sach­sen eine inhalts­glei­che Vor­schrift (§ 79 NVwVG). Den nie­der­säch­si­schen Pri­vat­ban­ken, den in Nie­der­sa­chen täti­gen über­re­gio­na­len Pri­vat­ban­ken und den übri­gen nie­der­säch­si­schen Spar­kas­sen steht eine sol­che Befug­nis indes nicht zu.

Das dadurch bewirk­te Aus­maß der Ungleich­be­hand­lung ist nicht uner­heb­lich. Ohne Selbst­ti­tu­lie­rungs­recht müs­sen Gläu­bi­ger eines Anspruchs grund­sätz­lich Kla­ge erhe­ben, um den Anspruch titu­lie­ren zu las­sen (§ 704 ZPO). Dies ist mit einem erheb­li­chen Zeit­auf­wand und der dadurch beding­ten Gefahr einer Ver­schlech­te­rung der Ver­mö­gens­si­tua­ti­on des Schuld­ners sowie mit Kos­ten ver­bun­den. Die in der Bank­pra­xis bei ding­lich besi­cher­ten Dar­le­hen sonst übli­che nota­ri­ell beur­kun­de­te Unter­wer­fung unter die sofor­ti­ge Zwangs­voll­stre­ckung (§ 794 Abs. 1 Nr. 5 ZPO) ist nicht geeig­net, die­ser Ungleich­be­hand­lung ihr Gewicht zu neh­men. Der Schuld­ner muss bereit sein, die Unter­wer­fungs­er­klä­rung in der gesetz­lich bestimm­ten Form abzu­ge­ben. Zudem ermög­licht die Unter­wer­fungs­er­klä­rung nicht die sofor­ti­ge Voll­stre­ckung. Die Bank muss sich vom Notar zunächst eine voll­streck­ba­re Aus­fer­ti­gung ertei­len las­sen (§ 797 Abs. 2 ZPO), den Schuld­ti­tel dem Schuld­ner zustel­len (§ 750 Abs. 1, § 795 ZPO) und danach eine zwei­wö­chi­ge War­te­frist ein­hal­ten (§ 798 ZPO). Die nota­ri­el­le Beur­kun­dung der Zwangs­voll­stre­ckungs­un­ter­wer­fung ver­ur­sacht über­dies Notar­kos­ten. Inso­weit sind die vom Selbst­ti­tu­lie­rungs­recht begüns­tig­ten Kre­dit­in­sti­tu­te im Wett­be­werb bevor­teilt: Sie kön­nen ihre Dar­le­hen güns­ti­ger anbie­ten, ohne voll­stre­ckungs­recht­li­che Auf­wän­de und Beschwer­nis­se hin­neh­men zu müs­sen, denen ihre Wett­be­wer­ber nament­lich im Geschäfts­ban­ken­be­reich aus­ge­setzt sind.

Es las­sen sich kei­ne trag­fä­hi­gen sach­li­chen Grün­de fin­den, die die fest­ge­stell­te Ungleich­be­hand­lung gegen­über den pri­va­ten und gegen­über ande­ren öffent­lich­recht­lich ver­fass­ten Kre­dit­in­sti­tu­ten in Nie­der­sach­sen recht­fer­ti­gen könn­ten.

Die voll­stre­ckungs­recht­li­che Pri­vi­le­gie­rung lässt sich in den hier in Rede ste­hen­den Fäl­len weder – wie die Bre­mer Lan­des­bank meint – mit einem durch öffent­li­che Belan­ge ein­ge­schränk­ten Gewinn­erzie­lungs­in­ter­es­se noch – wie die Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg gel­tend macht – mit deren öffent­li­chem Auf­trag, alle Bevöl­ke­rungs­krei­se und ins­be­son­de­re den Mit­tel­stand mit kre­dit­wirt­schaft­li­chen Leis­tun­gen zu ver­sor­gen, recht­fer­ti­gen.

Die­se Ziel- und Zweck­be­stim­mun­gen für die Geschäfts­po­li­tik sind als Sach­grund für eine gleich­heits­ge­rech­te Dif­fe­ren­zie­rung zwar nicht schon im Ansatz aus­ge­schlos­sen, hier aber bereits des­halb nicht trag­fä­hig, weil sie in glei­chem Maße auf alle ande­ren nie­der­säch­si­schen Spar­kas­sen zutref­fen, denen ein sol­ches Recht zur Selbst­ti­tu­lie­rung nicht ein­ge­räumt ist. Hier­auf hat auch die nie­der­säch­si­sche Lan­des­re­gie­rung in ihrem Ent­wurf eines Rechts­ver­ein­fa­chungs­ge­set­zes 1990, das die Auf­he­bung der Selbst­ti­tu­lie­rungs­rech­te vor­sah, aus­drück­lich hin­ge­wie­sen [7].

Über­dies kön­nen das durch öffent­li­che Inter­es­sen begrenz­te Gewinn­erzie­lungs­be­stre­ben der Bre­mer Lan­des­bank (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 2 des Staats­ver­tra­ges zwi­schen der Frei­en Han­se­stadt Bre­men und dem Land Nie­der­sach­sen über die Bre­mer Lan­des­bank) und die öffent­li­che Auf­ga­be der Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg, eine ange­mes­se­ne Ver­sor­gung ins­be­son­de­re des Mit­tel­stan­des mit Kre­dit­mit­teln zu gewähr­leis­ten (vgl. § 2 Abs. 1 der Sat­zung der Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg; § 4 Abs. 1 Satz 1 NSpG), zur Recht­fer­ti­gung des Titu­lie­rungs­rechts man­gels hin­rei­chen­den Zusam­men­hangs nicht her­an­ge­zo­gen wer­den. Zwar kön­nen grund­sätz­lich Auf­ga­ben im öffent­li­chen Inter­es­se die Begrün­dung von Vor­rech­ten, die sich als Wett­be­werbs­vor­tei­le aus­wir­ken, recht­fer­ti­gen. Es fehlt inso­weit vor­lie­gend jedoch an einem hin­rei­chend deut­li­chen Zusam­men­hang mit der in Rede ste­hen­den voll­stre­ckungs­recht­li­chen Begüns­ti­gung.

Bei dem für die Selbst­ti­tu­lie­rung in ers­ter Linie in Betracht kom­men­den Kre­dit­ge­schäft ste­hen die Bre­mer Lan­des­bank und die Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg im Wett­be­werb mit den Geschäfts­ban­ken, denen kein Selbst­ti­tu­lie­rungs­recht zusteht. Dies ver­deut­li­chen die bei den vor­le­gen­den Gerich­ten anhän­gi­gen Ver­fah­ren, denen jeweils Dar­le­hen ohne erkenn­ba­ren Bezug zu dem Bereich der Wirt­schafts­för­de­rung zugrun­de lie­gen, in dem die hier in Rede ste­hen­den öffent­lich­recht­li­chen Kre­dit­in­sti­tu­te eine gewis­se Son­der­stel­lung ein­zu­neh­men ver­mö­gen. Mög­li­cher­wei­se in ande­ren Geschäfts­be­rei­chen bestehen­de Wett­be­werbs­be­schrän­kun­gen zuguns­ten öffent­lich­recht­li­cher Ban­ken, die dort eine beson­de­re Behand­lung gege­be­nen­falls zu recht­fer­ti­gen ver­mö­gen, kön­nen die hier fest­ge­stell­te Ungleich­be­hand­lung indes nicht aus­glei­chen [8]. Es ist nicht belegt oder auch nur plau­si­bel, dass die Bre­mer Lan­des­bank in einer für die all­ge­mei­ne Betrach­tung maß­geb­li­chen Zahl von Fäl­len wegen „beson­de­rer öffent­li­cher Inter­es­sen“ auf die voll­stre­ckungs­recht­li­che Durch­set­zung begrün­de­ter For­de­run­gen ver­zich­ten wür­de. Eben­so wenig steht die allen Spar­kas­sen oblie­gen­de Auf­ga­be, die Bevöl­ke­rung in ihrem Geschäfts­ge­biet mit geld- und kre­dit­wirt­schaft­li­chen Leis­tun­gen zu ver­sor­gen, in einem hin­rei­chen­den inne­ren Zusam­men­hang mit dem Vor­teil, die For­de­run­gen schnel­ler und kos­ten­güns­ti­ger als ande­re Ban­ken zwangs­wei­se durch­set­zen zu kön­nen. Soweit die Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg die Auf­fas­sung ver­tritt, die zügi­ge und kos­ten­güns­ti­ge Voll­stre­ckungs­mög­lich­keit stel­le sicher, dass Gel­der schnell wie­der zur Ver­fü­gung stün­den und erneut als Kre­dit­mit­tel aus­ge­reicht wer­den könn­ten, beschreibt dies nur den gera­de zu bean­stan­den­den Wett­be­werbs­vor­teil gegen­über ande­ren Ban­ken. Auch wenn die­ser Vor­teil den hier betrof­fe­nen öffent­lich­recht­li­chen Kre­dit­in­sti­tu­ten mit­tel­bar erlaubt, ihre öffent­li­chen Auf­ga­ben effek­ti­ver wahr­zu­neh­men, so fehlt es doch an einem kon­kre­ten Bezug des Selbst­ti­tu­lie­rungs­rechts zur Mit­tel­stands­för­de­rung.

Eine Recht­fer­ti­gung der Ungleich­be­hand­lung kommt auch nicht, wie die Nie­der­säch­si­sche Lan­des­re­gie­rung meint, unter dem Gesichts­punkt einer wirt­schafts­len­ken­den Maß­nah­me in Betracht. Hier ist schon nicht ersicht­lich, dass der nie­der­säch­si­sche Lan­des­ge­setz­ge­ber mit dem Fest­hal­ten an den in Rede ste­hen­den Vor­schrif­ten sol­che wirt­schafts­len­ken­de Zwe­cke hät­te ver­fol­gen wol­len. So ist im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren zum Rechts­ver­ein­fa­chungs­ge­setz 1990, das ursprüng­lich die Abschaf­fung der Selbst­ti­tu­lie­rungs­rech­te vor­sah, im Gegen­teil eine nicht gerecht­fer­tig­te Wett­be­werbs­ver­zer­rung zu Las­ten der ande­ren Kre­dit­in­sti­tu­te her­vor­ge­ho­ben wor­den [9]. Die geplan­te Auf­he­bung der Vor­schrif­ten wur­de ledig­lich im Blick dar­auf nicht ver­ab­schie­det, dass der Aus­schuss für Rechts- und Ver­fas­sungs­fra­gen emp­fahl, „das soge­nann­te Titu­lie­rungs­recht eini­ger ent­spre­chend bevor­rech­tig­ter Kre­dit­in­sti­tu­te mit Rück­sicht auf alt­her­ge­brach­te Rech­te und die feh­len­de Erkenn­bar­keit zwin­gen­der Ver­brau­cher­schutz­in­ter­es­sen und etwai­ger gra­vie­ren­der Wett­be­werbs­ver­zer­run­gen der­zeit – zumin­dest vor­läu­fig – bei­zu­be­hal­ten“ [10].

Des Wei­te­ren kann die voll­stre­ckungs­recht­li­che Bevor­zu­gung nicht damit gerecht­fer­tigt wer­den, dass die begüns­tig­ten Kre­dit­in­sti­tu­te als Anstal­ten öffent­li­chen Rechts an die Grund­rech­te (Art. 1 Abs. 3 GG) gebun­den sind [11]. Dass die Bre­mer Lan­des­bank und die Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg wegen ihrer Ver­pflich­tung zur Beach­tung der Grund­rech­te des Schuld­ners deren Schutz ohne vor­her­ge­hen­des gericht­li­ches Ver­fah­ren zur Titu­lie­rung des Anspruchs gewähr­leis­tet sehen, recht­fer­tigt jeden­falls die­sen Wett­be­werbs­vor­teil gegen­über im sel­ben Geschäfts­feld täti­gen pri­va­ten Kre­dit­in­sti­tu­ten nicht.

Eben­so wenig lässt sich das Selbst­ti­tu­lie­rungs­recht dar­auf stüt­zen, dass die Bre­mer Lan­des­bank und die Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg im Ver­gleich zu den Pri­vat­ban­ken, die von der Bun­des­an­stalt für Finanz­dienst­leis­tungs­auf­sicht und der Bun­des­bank kon­trol­liert wer­den, einer zusätz­li­chen Staats­auf­sicht unter­ste­hen. Die zur Prü­fung gestell­ten Vor­schrif­ten räu­men den Kre­dit­in­sti­tu­ten gera­de das Recht ein, ihre Ansprü­che eigen­stän­dig zu titu­lie­ren. Die Auf­sicht könn­te allen­falls kon­trol­lie­ren, ob die Vor­aus­set­zun­gen der Selbst­ti­tu­lie­rung (zum Bei­spiel die Antrag­stel­lung durch den Vor­stand) ord­nungs­ge­mäß gehand­habt wer­den. Dass der titu­lier­te Anspruch im Ein­zel­fall tat­säch­lich besteht, kann von der all­ge­mei­nen Staats­auf­sicht im Rah­men der ihr oblie­gen­den Recht­mä­ßig­keits­kon­trol­le nicht gewähr­leis­tet wer­den.

Zur Recht­fer­ti­gung der Ungleich­be­hand­lung kann wei­ter nicht dar­auf abge­stellt wer­den, dass die von ande­ren pri­va­ten Kre­dit­in­sti­tu­ten übli­cher­wei­se ver­lang­te nota­ri­el­le Zwangs­voll­stre­ckungs­un­ter­wer­fung (§ 794 Abs. 1 Nr. 5 ZPO) für den Schuld­ner wegen der damit ver­bun­de­nen Kos­ten nach­tei­lig sei. Damit ist ledig­lich der Wett­be­werbs­vor­teil der begüns­tig­ten Kre­dit­in­sti­tu­te benannt, um des­sen Recht­fer­ti­gung es gera­de geht.

Schließ­lich ist für die zur Prü­fung gestell­te Rege­lung des § 16 Abs. 2 Satz 2 OL-LSpkG [12] – anders als die Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg meint – der soge­nann­ten Tra­di­ti­ons­klau­sel der nie­der­säch­si­schen Lan­des­ver­fas­sung (Art. 72 Abs. 2 LV) kein sach­ge­rech­ter Dif­fe­ren­zie­rungs­grund zu ent­neh­men. Unge­ach­tet des Vor­rangs des Bun­des­rechts vor dem Lan­des­recht (Art. 31 GG) ist die Gewähr­leis­tung des Art. 72 Abs. 2 LV durch ein Ent­fal­len des Selbst­ti­tu­lie­rungs­rechts der Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg nicht berührt. Es ist nicht erkenn­bar, dass das Selbst­ti­tu­lie­rungs­recht der Lan­des­s­par­kas­se eine „über­kom­me­ne hei­mat­ge­bun­de­ne Ein­rich­tung“ des ehe­ma­li­gen Lan­des Olden­burg wäre und im „Bewusst­sein der ein­ge­ses­se­nen Bevöl­ke­rung“ ver­an­kert sein könn­te [13]. Dass der Bestand des Kre­dit­in­sti­tuts nicht vom Fort­be­stehen des Selbst­ti­tu­lie­rungs­rechts abhängt, räumt die Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg selbst ein.

Selbst­ti­tu­lie­rungs­recht und Recht­spre­chungs­mo­no­pol

Danach sind die Rege­lun­gen des § 21 Satz 2 des Geset­zes für den Frei­staat Olden­burg betref­fend die Staat­li­che Kre­dit­an­stalt Olden­burg (Staats­bank) und des § 16 Abs. 2 Satz 2 des Geset­zes für den Lan­des­teil Olden­burg betref­fend die Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg mit Art. 3 Abs. 1 GG unver­ein­bar. Die Fra­ge, ob sie mit den Erfor­der­nis­sen effek­ti­ven Rechts­schut­zes (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art.20 Abs. 3 GG bezie­hungs­wei­se Art.19 Abs. 4 GG) und mit dem Recht­spre­chungs­mo­no­pol (Art. 92 GG) in Ein­klang ste­hen, kann des­we­gen offen­blei­ben.

Ver­fas­sungs­wid­rig­keit und Über­gangs­be­stim­mun­gen

Die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der vor­ge­leg­ten gesetz­li­chen Vor­schrif­ten ist aus­zu­spre­chen (§ 81 BVerfGG), führt hier jedoch nicht zu deren Nich­tig­keit (§ 82 Abs. 1 i.V.m. § 78 Satz 1 BVerfGG). Die Rege­lun­gen haben viel­mehr für bestimm­te Fall­grup­pen wei­ter anwend­bar zu blei­ben, um die Rechts­si­cher­heit unter den Betrof­fe­nen nicht zu gefähr­den und die Norm­ver­wer­fung nicht auf der Rechts­fol­gen­sei­te in einen wett­be­werbs­be­nach­tei­li­gen­den Effekt für die bis­lang begüns­tig­ten öffent­lich­recht­li­chen Kre­dit­in­sti­tu­te umschla­gen zu las­sen.

Eine blo­ße Unver­ein­bar­keits­er­klä­rung ver­bun­den mit der Anord­nung einer – etwa auch nur befris­te­ten – wei­te­ren Anwend­bar­keit der als ver­fas­sungs­wid­rig zu bean­stan­den­den Rege­lung ist gebo­ten, wenn durch die Nich­tig­erklä­rung der Norm ein Zustand geschaf­fen wür­de, der von der ver­fas­sungs­mä­ßi­gen Ord­nung noch wei­ter ent­fernt wäre als der bis­he­ri­ge [14]. Neben den Grund­rech­ten ist vor allem das Rechts­staats­prin­zip (Art. 20 Abs. 3 GG) in der Aus­prä­gung des Prin­zips der Rechts­si­cher­heit als ein Rechts­gut aner­kannt, zu des­sen Schutz die befris­te­te wei­te­re Anwend­bar­keit einer nicht ver­fas­sungs­kon­for­men Rege­lung gerecht­fer­tigt und gebo­ten sein kann. So kann es sich ver­hal­ten, wenn mit der Nich­tig­erklä­rung der ange­grif­fe­nen Rege­lung recht­li­che Ver­hält­nis­se ein­trä­ten, auf­grund derer sowohl bei den Gerich­ten als auch bei den Rechts­un­ter­wor­fe­nen Unsi­cher­heit über die Rechts­la­ge ent­stün­de [15].

Dem steht hier nicht ent­ge­gen, dass die betrof­fe­nen öffent­lich­recht­li­chen Kre­dit­an­stal­ten nicht den Schutz mate­ri­el­ler Grund­rech­te genie­ßen [16]. Hier geht es um das jen­seits des Kata­lo­ges der mate­ri­el­len Grund­rech­te im Rechts­staats­prin­zip (Art.20 Abs. 3 GG) ver­an­ker­te Gebot der Rechts­si­cher­heit als all­ge­mei­nem Ver­fas­sungs­grund­satz und in sei­ner objek­tiv­recht­li­chen Bedeu­tung für den Rechts­fol­gen­aus­spruch im Rah­men einer Nor­men­kon­trol­le.

Ein sol­cher Aus­nah­me­fall, in dem die ver­fas­sungs­recht­lich zu bean­stan­den­den Vor­schrif­ten für eine Über­gangs­zeit und für bestimm­te Fall­ge­stal­tun­gen wei­ter anwend­bar blei­ben müs­sen, ist hier gege­ben.

Wür­den die zur Prü­fung gestell­ten Rege­lun­gen für nich­tig erklärt, hät­ten die betrof­fe­nen Kre­dit­in­sti­tu­te für ihre bereits begrün­de­ten For­de­run­gen kei­ne Voll­stre­ckungs­ti­tel inne. Dies wür­de ins­be­son­de­re sämt­li­che bereits lau­fen­den Zwangs­voll­stre­ckungs­ver­fah­ren betref­fen und die Rechts­si­cher­heit hin­sicht­lich bereits durch­ge­führ­ter Voll­stre­ckungs­maß­nah­men beein­träch­ti­gen (vgl. § 79 Abs. 2 BVerfGG). Nach der in der fach­recht­li­chen Recht­spre­chung und Lite­ra­tur über­wie­gend ver­tre­te­nen Mei­nung sind Zwangs­voll­stre­ckungs­maß­nah­men nach der Zivil­pro­zess­ord­nung bei Feh­len eines wirk­sa­men Voll­stre­ckungs­ti­tels nich­tig [17]. Jeden­falls wären sol­che Maß­nah­men feh­ler­be­haf­tet und anfecht­bar. Die auf der Grund­la­ge der in Rede ste­hen­den lan­des­recht­li­chen Nor­men durch­ge­führ­ten, noch nicht abge­schlos­se­nen Zwangs­voll­stre­ckun­gen wären des­halb im Fal­le der Nich­tig­erklä­rung der Nor­men mit erheb­li­chen Unsi­cher­hei­ten belas­tet, die in vie­len Voll­stre­ckungs­ver­fah­ren von den Gerich­ten zu klä­ren wären.

Dar­über hin­aus wären die betrof­fe­nen Kre­dit­in­sti­tu­te bei einer Nich­tig­erklä­rung der Nor­men gehal­ten, sich einen Schuld­ti­tel im Sin­ne der §§ 704, 794 ZPO zu ver­schaf­fen, um ihre For­de­run­gen voll­stre­cken zu kön­nen. Für die Bre­mer Lan­des­bank und die Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg erwie­se sich die sie bis­her gleich­heits­wid­rig begüns­ti­gen­de Rechts­la­ge nach einer Nich­tig­erklä­rung im Ergeb­nis als nach­tei­lig: Wegen des ihnen ein­ge­räum­ten Selbst­ti­tu­lie­rungs­rechts haben die betrof­fe­nen Kre­dit­in­sti­tu­te bei Begrün­dung der Ver­bind­lich­kei­ten von der kos­ten­aus­lö­sen­den Schaf­fung eines Titels durch nota­ri­el­le Beur­kun­dung der Zwangs­voll­stre­ckungs­un­ter­wer­fung abge­se­hen. Letz­te­res ist zumin­dest im Bereich der grund­pfand­recht­lich gesi­cher­ten Dar­le­hen gän­gi­ge Bank­pra­xis [18].

Von Ver­fas­sungs wegen ist zwar die künf­ti­ge Besei­ti­gung des fest­ge­stell­ten Ver­fas­sungs­ver­sto­ßes durch die gleich­heits­wid­ri­ge Pri­vi­le­gie­rung der Bre­mer Lan­des­bank und der Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg gefor­dert, nicht aber dar­über hin­aus deren fak­ti­sche Schlech­ter­stel­lung. Denn die bereits in der Ver­gan­gen­heit ange­leg­te Wett­be­werbs­ver­zer­rung zu Las­ten der übri­gen Kre­dit­in­sti­tu­te geht ledig­lich von ein­zel­nen, regio­na­len Kre­dit­in­sti­tu­ten aus; inhalts­glei­che Rege­lun­gen exis­tie­ren – soweit erkenn­bar – nur für drei wei­te­re, klei­ne­re nie­der­säch­si­sche Kre­dit­in­sti­tu­te. In der Pra­xis auf­tre­ten­de, von den benach­tei­lig­ten Kre­dit­in­sti­tu­ten rekla­mier­te gra­vie­ren­de Unzu­träg­lich­kei­ten sind bis­lang nicht bekannt gewor­den. Auch der Schutz der betrof­fe­nen Schuld­ner ver­langt kei­ne Nich­tig­erklä­rung; denn ihre Inter­es­sen erschei­nen durch die voll­stre­ckungs­recht­li­chen Abwehr­mög­lich­kei­ten, nament­lich die Voll­stre­ckungs­ge­gen­kla­ge im Ergeb­nis effek­tiv gesi­chert, zumal die­se pro­zes­sua­le Kon­stel­la­ti­on die Beweis­last­ver­tei­lung hin­sicht­lich des mate­ri­el­len Anspruchs im Grund­satz unbe­rührt lässt [19].

Um der Rechts­si­cher­heit und den berech­tig­ten Belan­gen der Bre­mer Lan­des­bank und der Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg Rech­nung zu tra­gen, wird daher von einer Nich­tig­erklä­rung der bean­stan­de­ten Rege­lung abge­se­hen. Der Grund­satz der Rechts­si­cher­heit gebie­tet die wei­te­re Anwend­bar­keit der bean­stan­de­ten Rege­lun­gen für alle Ver­fah­ren, die mit­tels eines titel- und klau­sel­er­set­zen­den Voll­stre­ckungs­an­trags bereits ein­ge­lei­tet sind. Der Bre­mer Lan­des­bank sowie der Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg ist eine Über­gangs­frist von einem Jahr ab dem 31.01.2013 zu gewäh­ren, in der die bis­he­ri­gen Rege­lun­gen wei­ter Grund­la­ge für die Zwangs­voll­stre­ckung sein kön­nen.

Im Hin­blick auf die übli­che Bank­pra­xis, bei grund­pfand­recht­lich besi­cher­ten Geld­for­de­run­gen die nota­ri­ell beur­kun­de­te Unter­wer­fung des Schuld­ners unter die sofor­ti­ge Zwangs­voll­stre­ckung zu ver­lan­gen, ist dar­über hin­aus anzu­ord­nen, dass der schrift­li­che Antrag der Bre­mer Lan­des­bank oder der Lan­des­s­par­kas­se zu Olden­burg auf Zwangs­voll­stre­ckung über die­sen Zeit­punkt hin­aus den voll­streck­ba­ren zuge­stell­ten Schuld­ti­tel ersetzt, soweit es um Geld­for­de­run­gen aus Dar­le­hen geht, die durch ein Grund­pfand­recht gesi­chert sind, und hin­sicht­lich der Voll­stre­ckung aus Grund­pfand­rech­ten, soweit der Dar­le­hens­ver­trag und die Ver­ein­ba­rung über die Bestel­lung oder Abtre­tung der Grund­pfand­rech­te vor dem 1.02.2013 geschlos­sen wor­den ist [20].

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 18. Dezem­ber 2013 – 1 BvL 8/​11 und 1 BvL 22/​11

  1. Gesetz­blatt für den Frei­staat Olden­burg – Lan­des­teil Olden­burg -, Band 48 Num­mer 144; erneut bekannt gemacht im Nie­der­säch­si­schen Gesetz- und Ver­ord­nungs­blatt, Son­der­band II (Samm­lung des berei­nig­ten nie­der­säch­si­schen Rechts 1. 1. 1919 – 8. 5. 1945), Sei­te 751[]
  2. Gesetz­blatt für den Frei­staat Olden­burg – Lan­des­teil Olden­burg -, Band 48 Num­mer 115; erneut bekannt gemacht im Nie­der­säch­si­schen Gesetz- und Ver­ord­nungs­blatt, Son­der­band II (Samm­lung des berei­nig­ten nie­der­säch­si­schen Rechts 1. 1. 1919 – 8. 5. 1945[]
  3. vgl. BVerfGE 83, 24, 30 m.w.N.[]
  4. vgl. BVerfGE 122, 210, 230; 126, 268, 277; stRspr[]
  5. vgl. BVerfGE 117, 1, 30; 122, 1, 23; 126, 400, 416; 129, 49, 68 f.; Beschluss vom 07.02.2012 – 1 BvL 14/​07, NJW 2012, 1711, Rn. 42[]
  6. vgl. BVerfGE 110, 412, 432; 126, 29, 47; 129, 49, 68 f.[]
  7. Nds. Land­tag, Drucks 11/​4440, S. 48[]
  8. vgl. BVerfGE 64, 229, 241[]
  9. vgl. Gesetz­ent­wurf des Lan­des­mi­nis­te­ri­ums, Nds. Land­tag, Drucks 11/​4440, S. 47 f.[]
  10. Nds. Land­tag, Drucks 11/​5157, S. 5[]
  11. vgl. dazu BVerfGE 128, 226, 244 ff.[]
  12. BVerfG – 1 BvL 22/​11[]
  13. vgl. Nds. StGHE 1, 120, 135[]
  14. vgl. BVerfGE 99, 216, 243 f.; 119, 331, 382 f.; 125, 175, 256[]
  15. vgl. BVerfGE 119, 331, 383[]
  16. vgl. BVerfGE 75, 192, 197 ff.[]
  17. vgl. Baumbach/​Lauterbach, ZPO, 70. Aufl.2012, Grundz § 704 Rn. 57; Sei­ler, in: Thomas/​Putzo, ZPO, 32. Aufl.2011, Vor­bem. § 704 Rn. 58[]
  18. vgl. Epp, in: Schimansky/​Bunte/​Lwowski, Bank­rechts-Hand­buch, 4. Aufl.2011, § 94 Rn. 224; Wolfs­tei­ner, Die voll­streck­ba­re Urkun­de, 2. Aufl.2006, § 7.3[]
  19. vgl. BGHZ 147, 203, 208; Her­get, in: Zöl­ler, ZPO, 29. Aufl.2012, § 767 Rn. 11[]
  20. vgl. zu die­ser Über­gangs­an­ord­nung auch den Ent­wurf eines Nie­der­säch­si­schen Rechts­ver­ein­fa­chungs­ge­set­zes 1990, Nds. Land­tag, Drucks 11/​4440, S. 7[]