Die Ausgleichsrücklage im IHK-Beitrag

Das Gebot der Schätzgenauigkeit verpflichtet eine Industrie- und Handelskammer nicht, die bei Aufstellung ihres Wirtschaftsplans anzustellende Mittelbedarfsprognose auf der Grundlage einer bestimmten Methode zu ermitteln. Maßgeblich ist vielmehr, ob der für einen bestimmten Zweck veranschlagte Mittelbedarf unter Einsatz der jeweiligen Methode aufgrund der bei der Aufstellung des Wirtschaftsplans verfügbaren Informationen sachgerecht und vertretbar prognostiziert wurde und auch im Übrigen den rechtlichen Anforderungen genügt.

 § 3 Abs. 2 IHKG ermächtigt die Industrie- und Handelskammern, zur Deckung der Kosten ihrer Errichtung und Tätigkeit nach Maßgabe ihres Wirtschaftsplans von den Kammerzugehörigen gemäß einer Beitragsordnung Beiträge zu erheben, soweit diese nicht anderweitig gedeckt sind.

Die Heranziehung zu Kammerbeiträgen ist rechtmäßig, wenn

  • die Feststellung des Mittelbedarfs der Kammer im Wirtschaftsplan den an sie zu stellenden rechtlichen Anforderungen genügt,
  • der Mittelbedarf in rechtmäßiger Weise durch eine Beitragsordnung auf die Kammerzugehörigen umgelegt wird und
  • diese Beitragsordnung im Einzelfall ohne Rechtsfehler angewendet wurde.

Bei Aufstellung des Wirtschaftsplans muss die Kammer vor dem Hintergrund der von ihr im kommenden Wirtschaftsjahr beabsichtigten Tätigkeiten unter Berücksichtigung der zu erwartenden Einnahmen und Ausgaben den durch Beiträge zu deckenden Bedarf prognostizieren. Dabei hat sie zu beachten, dass die Kammern zur sparsamen und wirtschaftlichen Finanzgebarung sowie zur pfleglichen Behandlung der Leistungsfähigkeit der Kammerzugehörigen verpflichtet sind.

Vermögen zu bilden, ist den Kammern verboten. Jeder Bedarfsansatz muss daher von einem sachlichen Zweck im Rahmen zulässiger Kammertätigkeit getragen werden und auch der Höhe nach von diesem gedeckt sein.

Darüber hinaus sind die Kammern an die Grundsätze des staatlichen Haushaltsrechts und ergänzende Satzungsbestimmungen gebunden. Zu den haushaltsrechtlichen Grundsätzen zählt das Gebot der Haushaltswahrheit, aus dem für Prognosen das Gebot der Schätzgenauigkeit folgt. Danach müssen Mittelbedarfs- und Einnahmenprognosen aus ex ante-Sicht sachgerecht und vertretbar sein. Diese rechtlichen Vorgaben gelten auch nach der Einführung der doppischen Rechnungslegung gemäß § 3 Abs. 7a IHKG unverändert fort[1].

Die Bildung einer Ausgleichsrücklage ist dem Grunde nach zulässig, wenn sie durch einen sachlichen Zweck im Rahmen zulässiger Kammertätigkeit gerechtfertigt ist.

Im hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Verfahren war dies der Fall: Nach den Feststellungen des in der Vorinstanz hiermit befassten Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz[2] hat die IHK die Ausgleichsrücklage zur Kompensation etwaiger ergebniswirksamer Schwankungen im Wirtschaftsjahr 2021 vorgesehen. Sie dient damit dem Erhalt der wirtschaftlichen Handlungsfähigkeit und der Sicherung der Verfügbarkeit der für die Aufgabenerfüllung erforderlichen Finanzmittel der IHK. Die Bildung der Ausgleichsrücklage vermeidet die Inanspruchnahme von teuren Kassenkrediten zur Finanzierung der Aufgaben der Kammer bei einem Ausfall von Beitragseinnahmen infolge eines Konjunkturabschwungs[3].

Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat revisionsrechtlich fehlerfrei die Bildung der Ausgleichsrücklage der Höhe nach unbeanstandet gelassen. Die Bemessung der Höhe der Ausgleichsrücklage im Wirtschaftsjahr 2021 hält sich im Rahmen des weiten Gestaltungsspielraums, den das Haushaltsrecht der Kammer bei der Aufstellung ihres Wirtschaftsplans einräumt[4].

Nach den für das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO mangels wirksamer Verfahrensrüge bindenden Tatsachenfeststellungen des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz belief sich die Ausgleichsrücklage zum 31.12.2020 auf einen Betrag von 1, 062 Mio. €. Dieser Mittelansatz der IHK für die Ausgleichsrücklage ist mit dem Gebot der Schätzgenauigkeit vereinbar. Es verpflichtet dazu, den im Haushalt für einen bestimmten Zweck veranschlagten Mittelbedarf aufgrund der bei der Aufstellung des Wirtschaftsplans verfügbaren Informationen sachgerecht und vertretbar zu prognostizieren. Was dabei als vertretbar zu gelten hat, kann nur aufgrund einer Gesamtbewertung der konkreten Entscheidungssituation unter Berücksichtigung des betroffenen Sach- und Regelungsbereichs, der Bedeutung der zu treffenden Entscheidung und deren Folgen sowie der verfügbaren Tatsachengrundlagen für die Prognose bestimmt werden. Unvertretbar sind jedenfalls bewusst falsche Etatansätze und gegriffene Ansätze, die trotz naheliegender Möglichkeit besserer Informationsgewinnung ein angemessenes Bemühen um realitätsgerechte Prognosen zu erwartender Einnahmen oder Ausgaben vermissen lassen. Die Mittelbedarfsprognose richtet sich auf eine möglichst realitätsgerechte Schätzung der künftigen Einnahmen und Ausgaben der Kammer. Der Kontrolle der Mittelbedarfsprognose sind alle Erwägungen der IHK zugrunde zu legen, die sie zu den im Zeitpunkt des Beschlusses ihrer Vollversammlung über den betreffenden Wirtschaftsplan vorliegenden Tatsachen bis zum Schluss der letzten mündlichen Tatsachenverhandlung prozessordnungsgemäß vorgebracht hat[5]. Verstößt der Mittelbedarfsansatz im Wirtschaftsplan gegen das Gebot der Schätzgenauigkeit, ist die Bedarfsprognose unvertretbar[6].

Das Gebot der Schätzgenauigkeit verpflichtet die Kammer nicht dazu, die Mittelbedarfsprognose auf der Grundlage einer bestimmten Methode zu ermitteln. Es schließt den Einsatz eines Risiko-Tools nicht grundsätzlich aus. Maßgeblich ist vielmehr, ob der für einen bestimmten Zweck veranschlagte Mittelbedarf unter Einsatz der jeweiligen Methode aufgrund der bei der Aufstellung des Wirtschaftsplans verfügbaren Informationen sachgerecht und vertretbar prognostiziert wurde und auch im Übrigen den rechtlichen Anforderungen genügt[7].

Die konkrete Ermittlung der Höhe der Ausgleichsrücklage hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zu Recht unbeanstandet gelassen. Seine Auffassung, die Risikobeschreibungen der IHK beruhten auf plausiblen Annahmen und nicht auf bewusst falschen oder gegriffenen Ansätzen, die trotz naheliegender Möglichkeiten besserer Informationsgewinnung ein angemessenes Bemühen um realitätsgerechte Prognosen zu erwartender Einnahmen und Ausgaben vermissen ließen, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Die IHK hat die Höhe der Ausgleichsrücklage auf der Grundlage sachgerechter und vertretbarer Annahmen ermittelt.

Im Risikobereich „Umlagen und Beiträge“ hat die IHK die beiden Risikofelder „Konjunktur“ und „Endgültige Beiträge“ in die Bemessung der Ausgleichsrücklage eingestellt. Nach den Feststellungen der Vorinstanz hat die IHK im Risikofeld „Konjunktur“ das abzudeckende Risiko darin gesehen, Mitgliedsbetriebe könnten einen Antrag auf Reduzierung der vorläufigen Veranlagung stellen, wenn die Gewerbeerträge für das Wirtschaftsjahr 2021 aufgrund konjunktureller Schwächen im Zeitpunkt der Beitragsveranlagung voraussichtlich deutlich niedriger ausfallen würden als in dem der Berechnung zugrunde liegenden Jahr. Das geschätzte Schadensausmaß hat die IHK nach dem mittleren Ausfall in Höhe von 5, 5 % des planerischen Beitragsertragsvolumens von 16, 5 Mio. € mit ca. 915 000 € bestimmt. Dabei hat sie IHK-Konjunkturberichte aus dem Jahr 2020, Beobachtungen von nationalen und globalen Konjunkturzyklen, aktuelle Entwicklungen in der Wirtschaftsfachpresse, Einschätzungen zur Entwicklung der regionalen Wirtschaft, Steuerschätzungen des Bundes und Nachfragen in den Gemeinden des Kammerbezirks zu dem zu erwartenden Rückgang der Bemessungsgrundlage für die Gewerbesteuerprognose berücksichtigt. Darüber hinaus hat die IHK ausweislich der Erläuterungen des Risiko-Katalogs 2021 bei Würdigung dieser Aspekte jeweils die Auswirkungen der Covid-19-Pandemie in Rechnung gestellt. Die Pandemie hatte die Wirtschaft im Kammerbezirk im Jahr 2020 in eine Rezession geführt. Auch wenn sich zu Beginn des Jahres 2021 eine leichte konjunkturelle Erholung andeutete, konnten ihre weiteren Auswirkungen für die Folgezeit nicht prognostisch verlässlich positiv eingeschätzt werden. Unter Berücksichtigung dieser maßgeblich durch die Pandemie bestimmten Sondersituation, die den an sich naheliegenden Rückgriff auf die Erfahrungen der Vorjahre entwertete, erscheinen die für das Risikofeld A.01. getroffenen Annahmen noch hinreichend plausibel.

Im Risikofeld „Endgültige Beiträge“ soll das Risiko nicht konjunkturell, sondern unternehmerisch bedingter Beitragsrückgänge abgedeckt werden, etwa aufgrund von Betriebsstilllegungen, Unternehmensabwicklungen oder Standortverlagerungen, aber auch aufgrund von Änderungen innerhalb von Organschaftsverhältnissen der Beitragszahler sowie Veränderungen in der steuerlichen Betrachtung. Dabei hat die IHK unterschiedliche Fallgruppen von zu korrigierenden Beitragsbescheiden auf der Basis von Erfahrungen aus den Vorjahren herangezogen. Außerdem hat sie bei den Finanzbehörden ihres Bezirks Auskünfte über die tatsächliche Festsetzung der Bemessungsgrundlagen im Zeitraum 2014 bis 2019 eingeholt und in die Bemessung eingestellt. Auf dieser Grundlage ergab das erwartete Ausfallausmaß einen durchschnittlichen Wert von 29 % bei einem prognostizierten Ertrag von 1, 4 Mio. €, sodass die IHK bei einer angenommenen mittleren Eintrittswahrscheinlichkeit ein erwartetes Schadensausmaß von 408 000 € berücksichtigt hat. Damit hat die IHK naheliegende Möglichkeiten der Informationsgewinnung genutzt und die Bemessung des prognostizierten Ausfalls auf hinreichend plausible Annahmen gestützt.

Im Risikobereich „IT“ hat die IHK die beiden Risikofelder „Technische Störungen“ und „Datenschutz und Rechtsrisiken“ in die Bemessung der Ausgleichsrücklage eingestellt. Im Bereich „Technische Störungen“ hat sie Erfahrungen aus der Vergangenheit herangezogen und berücksichtigt, dass bei einem Angriff auf IT-Systeme die gesamte IHK ganz oder teilweise nicht mehr arbeitsfähig sei. Die im Schadensfall erforderlichen internen und externen Dienstleistungen hat sie auf der Grundlage plausibler Annahmen sowie bei Annahme einer mittleren Eintrittswahrscheinlichkeit nachvollziehbar mit 283 000 € berechnet. Im Risikobereich „Datenschutz und Rechtsrisiken“ hat die IHK berücksichtigt, im Falle von Datenschutzverstößen mit Bußgeldern belegt und Schadensersatzforderungen ausgesetzt sein zu können. Dabei hat sie die erhöhten Anforderungen der Datenschutz-Grundverordnung, den hierdurch eröffneten größeren Bußgeldrahmen und die zunehmende Kontrolldichte des Landesdatenschutzbeauftragten in die Betrachtung eingestellt, angesichts der Einrichtung eines Datenschutzmanagements sowie weiterer Vorsorgemaßnahmen nur eine geringe Eintrittswahrscheinlichkeit angenommen und das zu bemessende Risiko mit 80 000 € bewertet. In beiden Risikofeldern beruht die Prognose auf nachvollziehbaren und plausiblen Annahmen, die auch von der Gewerbetreibenden zu Recht nicht in Zweifel gezogen werden.

Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat ohne Verstoß gegen das Gebot der Schätzgenauigkeit die Annahme eines Konfidenzniveaus von 95 % für vertretbar gehalten. Nach den vorinstanzlichen Feststellungen handelt es sich dabei um einen standardisierten und als üblich anerkannten Wert, der zum Ausdruck bringt, dass keine Gründe für eine besonders konservative oder besonders risikofreudige Herangehensweise bestehen und dessen Annahme daher keiner besonderen Begründung bedarf. Das Gebot der Schätzgenauigkeit, das eine realitätsnahe Prognose verlangt, schließt die Annahme eines solchen anerkannten Standardwertes nicht aus. Sie hält sich im Rahmen des Gestaltungsspielraums der Kammer.

Ohne Verletzung von Bundesrecht hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz einen Verstoß gegen das Gebot der Schätzgenauigkeit verneint, soweit die Ausgleichsrücklage in Höhe von 1, 062 Mio. € hinter dem von der IHK ermittelten Gesamtrisiko in Höhe von 1, 341 Mio. € zurückgeblieben ist. Das Gebot der Schätzgenauigkeit verlangt bei der Bildung der Ausgleichsrücklage eine realitätsnahe Prognose, verpflichtet die Kammer aber nicht, in jedem Fall das ermittelte Gesamtrisiko in vollem Umfang in den Wirtschaftsplan einzustellen. Es liegt im Gestaltungsspielraum der Kammer, im Interesse der pfleglichen Behandlung der Leistungsfähigkeit der Kammerzugehörigen (§ 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG) hinter diesem Wert zurückzubleiben und das damit verbundene Risiko, etwa der Inanspruchnahme von Kassenkrediten einzugehen. Ist der erforderliche Zusammenhang zwischen dem ermittelten Gesamtrisiko und der gebildeten Ausgleichsrücklage jedoch nicht mehr erkennbar, ist das Gebot der Schätzgenauigkeit verletzt. Unterschreitet die in den Wirtschaftsplan eingestellte Ausgleichsrücklage den ermittelten Wert erheblich, ist der Ansatz nicht mehr vom Zweck der Rücklage gedeckt und erweist sich als „gegriffen“. Beträgt die Abweichung der Ausgleichsrücklage von dem ermittelten Gesamtrisiko – wie hier – rund 20 %, ist der erforderliche Zusammenhang zwischen beiden Beträgen gerade noch erkennbar und der Gestaltungsspielraum der Kammer noch nicht überschritten.

Nach dem haushaltsrechtlichen Grundsatz der Jährlichkeit hat die Kammer über das Vorhalten einer Rücklage und über deren Höhe bei jedem Wirtschaftsplan – und damit jährlich – erneut zu entscheiden[8]. Das folgt aus § 3 Abs. 2 IHKG, der die jährliche Aufstellung des Wirtschaftsplans und – damit korrespondierend – die jährliche Beitragserhebung vorsieht. Grundsätzlich dürfen die Kammerzugehörigen im jeweiligen Wirtschaftsjahr nur mit den Kosten der Errichtung und der Tätigkeit der Industrie- und Handelskammer im betreffenden Wirtschaftsjahr als Beitragszahler belastet werden. Eine Ausgleichsrücklage, die einen Beitragsausfall in den Folgejahren vorwegnimmt, verletzt mithin den haushaltsrechtlichen Grundsatz der Jährlichkeit[9].

Nichts Anderes gilt im Grundsatz für die Bildung zweckgebundener Rücklagen. Auch insoweit sichert das Jährlichkeitsprinzip das Budgetrecht der Vollversammlung der Kammer, insbesondere im Hinblick darauf, dass das Budget bei längeren Haushaltsperioden seine Aussagekraft und Verbindlichkeit verlöre[10]. Dieser Grundsatz lässt jedoch Ausnahmen zu. Sichert die zweckgebundene Rücklage einen über das Wirtschaftsjahr hinausgehenden, bereits verbindlich feststehenden Finanzbedarf, darf die Rücklage in voller Höhe in den Wirtschaftsplan eingestellt und durch jährliche Entnahme abgeschmolzen werden (vgl. auch § 22 HGrG).

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. März 2024 – 8 C 5.23

  1. stRspr, zum Ganzen vgl. nur BVerwG, Urteil vom 22.01.2020 – 8 C 9.19, BVerwGE 167, 259 Rn. 11 m. w. N.[↩]
  2. OVG RLP, Urteil vom 25.04.2023 – 6 A 11191/22[↩]
  3. vgl. dazu BVerwG, Urteile vom 22.01.2020 – 8 C 9.19, BVerwGE 167, 259 Rn. 14, – 8 C 10.19 18 und – 8 C 11.19 16[↩]
  4. vgl. BVerwG, Urteile vom 09.12.2015 – 10 C 6.15, BVerwGE 153, 314 Rn. 16; und vom 22.01.2020 ‌- 8 C 9.19, BVerwGE 167, 259 Rn. 16[↩]
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.01.2020 ‌- 8 C 9.19, BVerwGE 167, 259 Rn.20 und 22[↩]
  6. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.01.2020 – 8 C 10.19 29[↩]
  7. vgl. auch BVerwG, Urteil vom 22.01.2020 – 8 C 10.19 5 und 30[↩]
  8. vgl. BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 – 10 C 6.15, BVerwGE 153, 314 Rn. 18[↩]
  9. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.01.2020 – 8 C 9.19, BVerwGE 167, 259 Rn. 25[↩]
  10. zum entsprechenden Budgetrecht des Parlaments vgl. BVerfG, Urteil vom 15.11.2023 – 2 BvF 1/22, NVwZ 2023, 1892 Rn. 158 m. w. N.[↩]

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