Grab­stei­ne aus Kin­der­ar­beit – und die Berufs­frei­heit der Steinmetze

Die Re­ge­lung in einer städ­ti­schen Fried­hofs­sat­zung, nach der nur Grab­ma­le auf­ge­stellt wer­den dür­fen, die nach­weis­lich in der ge­sam­ten Wert­schöp­fungs­ket­te ohne aus­beu­te­ri­sche Kin­der­ar­beit im Sin­ne der ILO-Kon­­ven­­ti­on 182 her­ge­stellt wur­den, stellt eine Be­nut­zungs­re­ge­lung des kom­mu­na­len Fried­hofs dar.

Grab­stei­ne aus Kin­der­ar­beit – und die Berufs­frei­heit der Steinmetze

Es ver­letzt das rechts­staat­li­che Gebot der Nor­men­klar­heit und hin­rei­chen­den Be­stimmt­heit, wenn für den Norm­be­trof­fe­nen nicht im Vor­aus er­kenn­bar ist, wel­che Nach­wei­se zum Beleg dafür, dass die Grab­ma­le nicht aus aus­beu­te­ri­scher Kin­der­ar­beit her­rüh­ren, an­er­kannt werden.

Die den Kom­mu­nen ein­ge­räum­te all­ge­mei­ne Sat­zungs­be­fug­nis sowie die Be­fug­nis, die Be­nut­zung ihrer öf­fent­li­chen Ein­rich­tun­gen zu re­geln, stel­len kei­ne aus­rei­chen­de ge­setz­li­che Er­mäch­ti­gungs­grund­la­ge dar, um einen Ein­griff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG ge­schütz­te Be­rufs­aus­übungs­frei­heit der Stein­met­ze zu rechtfertigen.

Inhalts­über­sicht


Gemeind­li­che Selbst­ver­wal­tung, Art. 28 Abs. 2 GG[↑]

Der Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat in Aus­le­gung und Anwen­dung irre­vi­si­blen Lan­des­rechts ange­nom­men, dass Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 Bay­GO die Gemein­den und Städ­te ermäch­tigt, in Sat­zun­gen die Benut­zung ihrer öffent­li­chen Ein­rich­tun­gen und damit auch die Fried­hofs­nut­zung zu regeln, und dass dies auch Sat­zungs­be­stim­mun­gen der hier in Rede ste­hen­den Art umfasst [1]. Der sach­li­che Zusam­men­hang mit dem in Art. 8 Abs. 1 Baye­ri­sches Bestat­tungs­ge­setz (Bay­BestG) bestimm­ten Fried­hofs­zweck und auch der spe­zi­fisch ört­li­che Bezug sei­en in recht­lich ein­wand­frei­er Wei­se her­ge­stellt, da es im Inter­es­se der Wür­de des Ortes der Toten­be­stat­tung lie­gen kön­ne, dass dort kei­ne Grab­ma­le auf­ge­stellt wer­den, deren Mate­ri­al in einem welt­weit geäch­te­ten Her­stel­lungs­pro­zess gewon­nen wor­den ist.

Die bun­des­ver­fas­sungs­recht­li­che Garan­tie der gemeind­li­chen Selbst­ver­wal­tung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht einer sol­chen Aus­le­gung der Baye­ri­schen Gemein­de­ord­nung nicht ent­ge­gen. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sichert den Gemein­den einen grund­sätz­lich alle Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft umfas­sen­den Auf­ga­ben­be­reich sowie die Befug­nis zur eigen­ver­ant­wort­li­chen Füh­rung der Geschäf­te in die­sem Bereich zu [2]. Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft sind dabei die­je­ni­gen Bedürf­nis­se und Inter­es­sen, die in der ört­li­chen Gemein­schaft wur­zeln oder auf sie einen spe­zi­fi­schen Bezug haben, die also den Gemein­de­ein­woh­nern gera­de als sol­chen gemein­sam sind, indem sie das Zusam­men­le­ben und ‑woh­nen der Men­schen in der (poli­ti­schen) Gemein­de betref­fen [3]. Art. 28 Abs. 2 GG ent­hält indes ledig­lich eine Min­dest­ga­ran­tie und schließt es nicht aus, dass der Gesetz­ge­ber den Gemein­den dar­über hin­aus­ge­hen­de Auf­ga­ben zuweist. Selbst wenn der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 Bay­GO in einer Wei­se aus­ge­legt hät­te, die den Gemein­den die Rege­lung über­ört­li­cher Ange­le­gen­hei­ten erlau­ben wür­de, so ergä­be sich allein hier­aus des­halb noch kei­ne Ver­let­zung des Art. 28 Abs. 2 GG. Anders läge es erst, wenn sich der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof bei der Aus­le­gung des Lan­des­rechts in der Wei­se an Bun­des­recht gebun­den gese­hen hät­te, dass die­ses für den Inhalt des Lan­des­rechts maß­ge­bend sei; dann wäre revi­si­bel, ob er sich hier­bei von einer zutref­fen­den Auf­fas­sung des Bun­des­rechts hat lei­ten las­sen [4]. So liegt es aber nicht. Zwar ist der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof davon aus­ge­gan­gen, dass Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 Bay­GO nur zur Rege­lung der Benut­zung von Ein­rich­tun­gen ermäch­tigt, deren Betrieb zu den ört­li­chen Ange­le­gen­hei­ten der Gemein­de gehört (vgl. Art. 23 Satz 1 Bay­GO), und er hat – im Anschluss an den Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hof – Art. 28 Abs. 2 GG als Aus­le­gungs­hil­fe zur Beant­wor­tung der Fra­ge her­an­ge­zo­gen, ob eine Ange­le­gen­heit der ört­li­chen Gemein­schaft vor­liegt. Er hat jedoch nicht fest­ge­stellt, dass der bun­des­ver­fas­sungs­recht­li­che Begriff der ört­li­chen Gemein­schaft aus Rechts­grün­den maß­ge­bend für den lan­des­recht­li­chen Begriff sei.

Unab­hän­gig hier­von hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof zu Recht ange­nom­men, dass die ange­grif­fe­ne Sat­zungs­re­ge­lung die Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft nicht über­schrei­tet. § 28 Abs. 2 der Bestat­tungs- und Fried­hofs­sat­zung (BFS) regelt Vor­aus­set­zun­gen für das Auf­stel­len von Grab­stei­nen auf den Fried­hö­fen der Gemein­de. Damit han­delt es sich um eine Rege­lung der Benut­zung der kom­mu­na­len Fried­hö­fe, die öffent­li­che Ein­rich­tun­gen der Gemein­de sind. Dass es sich hier­bei um eine Ange­le­gen­heit ihrer ört­li­chen Gemein­schaft han­delt, für deren Rege­lung Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 Bay­GO – im Ein­klang mit Ver­fas­sungs­recht, auch mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG – der Gemein­de die Befug­nis zuweist, steht außer Zwei­fel. Eine ande­re Fra­ge ist, ob die Vor­aus­set­zun­gen des Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 Bay­GO auch im Übri­gen vor­lie­gen. Hier­zu gehört nach baye­ri­schem Lan­des­recht, dass die Sat­zungs­be­stim­mung dem Zweck der Ein­rich­tung zu die­nen bestimmt ist. Das ist nach Auf­fas­sung des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs der Fall: Nach Art. 149 Abs. 1 Satz 1 Baye­ri­sche Ver­fas­sung haben die Gemein­den dafür zu sor­gen, dass jeder Ver­stor­be­ne „schick­lich beer­digt“ wer­den kann, und nach Art. 8 Abs. 1 Baye­ri­sches Bestat­tungs­ge­setz sind Fried­hö­fe den Ver­stor­be­nen als wür­di­ge Ruhe­stät­te und der Pfle­ge ihres Andenkens gewid­met. Wenn eine Kom­mu­ne der Auf­fas­sung ist, eine pie­tät­vol­le und wür­di­ge Fried­hofs­ge­stal­tung set­ze vor­aus, dass ein Fried­hofs­nut­zer die Ein­rich­tung in dem Bewusst­sein auf­su­chen kann, nicht mit Grab­stei­nen kon­fron­tiert zu wer­den, die in grob men­schen­rechts­wid­ri­ger Wei­se her­ge­stellt wor­den sind, so hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof dar­in eine zuläs­si­ge Kon­kre­ti­sie­rung des Fried­hofs­zwecks gese­hen. Dass dies mit Art. 28 Abs. 2 GG unver­ein­bar wäre, ist nicht erkenn­bar. Nament­lich wird dadurch der gegen­ständ­li­che Bezug zu den Fried­hö­fen der Gemein­de nicht verlassen.

Der Gemein­de fehlt auch nicht des­halb die Rege­lungs­kom­pe­tenz, weil inso­weit der Bund aus­schließ­lich zustän­dig wäre oder von einer kon­kur­rie­ren­den Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz Gebrauch gemacht hät­te. Eine aus­schließ­li­che Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG („Waren­ver­kehr mit dem Aus­land“) ist nicht gege­ben, da das Ver­bot der Ver­wen­dung von Grab­ma­len aus aus­beu­te­ri­scher Kin­der­ar­beit auf Fried­hö­fen nicht den Waren­ver­kehr mit dem Aus­land regelt und allen­falls mit­tel­ba­re Aus­wir­kun­gen auf den Import und Han­del von sol­chen Grab­ma­len hat. Ob Sat­zungs­re­ge­lun­gen der ange­grif­fe­nen Art dem Kom­pe­tenz­ti­tel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Recht der Wirt­schaft, Hand­werk) zuge­ord­net wer­den kön­nen, mag dahin­ste­hen. Eine Sperr­wir­kung zu Las­ten der Län­der und Gemein­den ergä­be sich nur, wenn der Bund von sei­ner Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit durch Gesetz Gebrauch gemacht hät­te (Art. 72 Abs. 1 GG). Davon ist hier nicht aus­zu­ge­hen; der Bund hat den hier in Fra­ge ste­hen­den Sach­ver­halt, dass Stein­met­ze bestimm­te Pro­duk­te wegen ihres Her­stel­lungs­pro­zes­ses nicht oder jeden­falls nicht für bestimm­te Zwe­cke ver­wen­den dür­fen, nicht geregelt.

Ver­stoß gegen das Rechts­staats­prin­zip, Art.20 Abs. 3 GG[↑]

Die ange­grif­fe­ne Sat­zungs­be­stim­mung ver­letzt jedoch das aus dem Rechts­staats­prin­zip (Art.20 Abs. 3 GG) abzu­lei­ten­de Gebot der Klar­heit und Bestimmt­heit einer Norm.

Eine Vor­schrift ent­spricht nur dann rechts­staat­li­chen Grund­sät­zen, wenn und soweit sich aus ihr mit aus­rei­chen­der Bestimm­bar­keit ermit­teln lässt, was von den pflich­ti­gen Per­so­nen ver­langt wird. Vom Norm­ge­ber wird ver­langt, die Rechts­vor­schrif­ten so genau zu fas­sen, wie dies nach der Eigen­art der zu ord­nen­den Lebens­sach­ver­hal­te mit Rück­sicht auf den Norm­zweck mög­lich ist [5]. Die Not­wen­dig­keit der Aus­le­gung einer Begriffs­be­stim­mung nimmt der Norm noch nicht die Bestimmt­heit. Es genügt, wenn die Betrof­fe­nen die Rechts­la­ge anhand objek­ti­ver Kri­te­ri­en erken­nen und ihr Ver­hal­ten danach aus­rich­ten kön­nen [6].

Gemes­sen an die­sen Grund­sät­zen ver­letzt die ange­grif­fe­ne Sat­zungs­be­stim­mung das Gebot der Nor­men­klar­heit und der hin­rei­chen­den Bestimmt­heit, indem sie anord­net, dass nur Grab­ma­le auf­ge­stellt wer­den dür­fen, die „nach­weis­lich in der gesam­ten Wert­schöp­fungs­ket­te“ ohne aus­beu­te­ri­sche Kin­der­ar­beit im Sin­ne der ILO-Kon­ven­ti­on 182 her­ge­stellt wur­den. Durch die­se Rege­lung hat es die Gemein­de der Fried­hofs­ver­wal­tung über­las­sen zu über­prü­fen und zu beur­tei­len, ob die von den Stein­met­zen bei­gebrach­ten Nach­wei­se bele­gen, dass das Grab­mal in der gesam­ten Wert­schöp­fungs­ket­te ohne aus­beu­te­ri­sche Kin­der­ar­beit her­ge­stellt wor­den ist, und damit die im Zusam­men­hang mit der Anwen­dung die­ser Bestim­mung ent­ste­hen­den Pro­ble­me unzu­läs­si­ger­wei­se in den Norm­voll­zug ver­la­gert. Dies könn­te den Anfor­de­run­gen an die Klar­heit und Bestimmt­heit einer Norm nur gerecht wer­den, wenn für den Norm­be­trof­fe­nen unschwer erkenn­bar wäre, wel­cher Nach­weis genü­gen wür­de. Dar­an fehlt es jedoch, da es bis­lang kei­ne vali­den Nach­weis­mög­lich­kei­ten gibt. Der­zeit kön­nen sich die Stein­metz­be­trie­be nur auf Eigen­er­klä­run­gen von Her­stel­lern und Lie­fe­ran­ten stüt­zen, die jedoch kei­ner­lei Sicher­heit hin­sicht­lich des Merk­mals „frei von Kin­der­ar­beit“ garan­tie­ren kön­nen. Ver­läss­li­che Zer­ti­fi­zie­rungs­sys­te­me und Güte­sie­gel unab­hän­gi­ger Orga­ni­sa­tio­nen sind bis­her nicht bekannt [7]; ob die vor­han­de­nen Zer­ti­fi­ka­te aus­sa­ge­kräf­tig sind und auf tat­säch­li­chen Inspek­tio­nen in den Her­kunfts­län­dern der Grab­ma­le beru­hen, ist für die Stein­met­ze mit zumut­ba­rem Auf­wand nicht nach­prüf­bar. Ange­sichts des­sen bedürf­te es einer Bestim­mung, wel­cher Art der gefor­der­te Nach­weis zu sein hat und wel­che Nach­wei­se als aus­rei­chend ange­se­hen wer­den; gege­be­nen­falls müss­te der Norm­ge­ber die Vor­aus­set­zun­gen fest­le­gen, unter denen die Zeug­nis­se pri­va­ter Zer­ti­fi­zie­rungs­stel­len als aus­rei­chend ange­se­hen werden.

Ver­let­zung der Berufs­aus­übungs­frei­heit der Stein­met­ze, Art. 12 Abs. 1 GG[↑]

Dar­über hin­aus genügt die ange­grif­fe­ne Bestim­mung der kom­mu­na­len Bestat­tungs- und Fried­hofs­sat­zung (§ 28 Abs. 2 BFS) nicht den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen des Art. 12 Abs. 1 GG.

§ 28 Abs. 2 BFS wirkt sich auf die gewerb­li­che Tätig­keit der Stein­met­ze in der Wei­se aus, dass sie gehal­ten sind, für die Fried­hö­fe im Zustän­dig­keits­be­reich der Gemein­de nur sol­che Grab­ma­le anzu­bie­ten, die nach­weis­lich ohne aus­beu­te­ri­sche Kin­der­ar­beit her­ge­stellt wur­den. Dies belas­tet sie zwangs­läu­fig mit den Kos­ten und Mühen der Nach­weis­be­schaf­fung. Hier­durch wird ihre Berufs­aus­übung ein­ge­schränkt und damit in das Grund­recht der Antrag­stel­le­rin aus Art. 12 Abs. 1 GG ein­ge­grif­fen. Schutz­gut des Art. 12 Abs. 1 GG ist auch die Erwerbs­zwe­cken die­nen­de freie unter­neh­me­ri­sche Betä­ti­gung. Zwar sind die Stein­met­ze nicht unmit­tel­ba­re Adres­sa­ten der kom­mu­na­len Norm. Sie sind indes­sen in das Nut­zungs­ver­hält­nis zwi­schen dem Grab­nut­zungs­be­rech­tig­ten und der Gemein­de ein­be­zo­gen und bedür­fen einer Zulas­sung durch die Fried­hofs­ver­wal­tung (§ 34 Abs. 1 BFS). Auch nicht unmit­tel­bar auf die beruf­li­che Betä­ti­gung abzie­len­de Maß­nah­men kön­nen infol­ge ihrer spür­ba­ren tat­säch­li­chen Aus­wir­kun­gen geeig­net sein, den Schutz­be­reich des Art. 12 Abs. 1 GG mit­tel­bar erheb­lich zu beein­träch­ti­gen. Vor­aus­set­zung für die Aner­ken­nung sol­cher fak­ti­schen Beein­träch­ti­gun­gen der Berufs­frei­heit ist, dass ein enger Zusam­men­hang mit der Aus­übung des Berufs besteht und dass nicht nur vom Staat aus­ge­hen­de Ver­än­de­run­gen der Markt­da­ten oder all­ge­mei­nen Rah­men­be­din­gun­gen ein­tre­ten, son­dern eine objek­tiv berufs­re­geln­de Ten­denz erkenn­bar ist [8]. Die ange­grif­fe­ne Sat­zungs­be­stim­mung stellt eine nicht uner­heb­li­che grund­rechts­spe­zi­fi­sche Ein­schrän­kung der gewerb­li­chen Betä­ti­gungs­frei­heit dar, da vie­le Stein­met­ze in Deutsch­land Grab­ma­le aus Indi­en oder aus sons­ti­gen Län­dern der Drit­ten Welt, in denen Kin­der­ar­beit vor­kommt, bezie­hen [9].

Für einen sol­chen Ein­griff in den Schutz­be­reich der Berufs­aus­übungs­frei­heit ist ein for­mel­les Gesetz erforderlich.

Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG erlaubt Ein­grif­fe in die Berufs­frei­heit nur auf der Grund­la­ge einer gesetz­li­chen Rege­lung, die Umfang und Gren­zen des Ein­griffs deut­lich erken­nen lässt. Dabei muss der Gesetz­ge­ber selbst alle wesent­li­chen Ent­schei­dun­gen tref­fen, soweit sie gesetz­li­cher Rege­lung zugäng­lich sind [10]. Aller­dings gebie­tet Art. 12 Abs. 1 GG nicht, dass Ein­schrän­kun­gen der Berufs­frei­heit stets unmit­tel­bar durch den staat­li­chen Gesetz­ge­ber oder durch die von ihm ermäch­tig­te Exe­ku­ti­ve ange­ord­net wer­den müs­sen. Viel­mehr sind sol­che Rege­lun­gen inner­halb bestimm­ter Gren­zen auch in Gestalt von Sat­zun­gen zuläs­sig, die von einer Selbst­ver­wal­tungs­kör­per­schaft im Rah­men ihrer Auto­no­mie erlas­sen wer­den [11]. Ob die­se auf die sat­zungs­recht­li­che Tätig­keit im Bereich der funk­tio­nel­len Selbst­ver­wal­tung, ins­be­son­de­re der berufs­stän­di­schen Orga­ni­sa­tio­nen, bezo­ge­ne Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts auch für den Bereich der gemeind­li­chen Selbst­ver­wal­tung in vol­lem Umfang über­trag­bar ist, bedarf hier kei­ner abschlie­ßen­den Ent­schei­dung. Es ist jedoch ver­fas­sungs­recht­lich unver­zicht­bar, dass eine hin­rei­chen­de, vom par­la­men­ta­ri­schen Gesetz­ge­ber geschaf­fe­ne Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge vor­han­den ist, die dem Sat­zungs­ge­ber die Befug­nis eröff­net, in das Grund­recht der Berufs­frei­heit ein­zu­grei­fen. Dabei sind die Anfor­de­run­gen an die Bestimmt­heit der Ermäch­ti­gung umso höher, je emp­find­li­cher die freie beruf­li­che Betä­ti­gung beein­träch­tigt wird und je stär­ker die Inter­es­sen der All­ge­mein­heit von der Art und Wei­se der Tätig­keit berührt wer­den [12].

Nach der Inten­si­tät des Grund­rechts­ein­griffs rich­tet sich nament­lich, mit wel­chem Maß an Bestimmt­heit der Gesetz­ge­ber Inhalt, Zweck und Aus­maß der Sat­zungs­re­ge­lung vor­ge­ben muss. Zwar sind Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, der für die Über­tra­gung recht­set­zen­der Gewalt an die Exe­ku­ti­ve gilt, und die ver­gleich­ba­ren Vor­schrif­ten der Lan­des­ver­fas­sun­gen auf die Ver­lei­hung auto­no­mer Sat­zungs­ge­walt an die Gemein­den nicht anwend­bar [13]. Die gesetz­li­che Ermäch­ti­gung zum Erlass gemeind­li­cher Sat­zun­gen, die Ein­schrän­kun­gen der Berufs­frei­heit vor­se­hen, bedarf des­halb bun­des­ver­fas­sungs­recht­lich einer Bestimmt­heit grund­sätz­lich nur inso­weit, als sich ihr zwei­fels­frei ent­neh­men las­sen muss, wel­chen Gegen­stand die auto­no­me Sat­zung betref­fen und zu wel­chem Zweck sie erlas­sen wer­den darf [14]. Dar­über hin­aus sind ein­schnei­den­de, das Gesamt­bild der beruf­li­chen Betä­ti­gung wesent­lich prä­gen­de Vor­schrif­ten über die Aus­übung des Berufs dem Gesetz­ge­ber vor­be­hal­ten [15]. Aus dem Prin­zip des Rechts­staats sowie der Demo­kra­tie folgt, dass auch im Rah­men einer an sich zuläs­si­gen Auto­no­mie­ge­wäh­rung der Grund­satz bestehen bleibt, dass der Gesetz­ge­ber sich sei­ner Rechts­set­zungs­be­fug­nis nicht völ­lig ent­äu­ßern und sei­nen Ein­fluss auf den Inhalt der zu erlas­sen­den Norm nicht gänz­lich preis­ge­ben darf. Die grund­le­gen­de Ent­schei­dung, ob und wel­che Gemein­schafts­in­ter­es­sen so gewich­tig sind, dass das Frei­heits­recht des Ein­zel­nen zurück­tre­ten muss, fällt allein in den Ver­ant­wor­tungs­be­reich des staat­li­chen Gesetz­ge­bers [16]. Der Rege­lungs­vor­be­halt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG soll sicher­stel­len, dass der Gesetz­ge­ber die­ser Ver­ant­wor­tung gerecht wird.

Aus­ge­hend von die­sen Maß­stä­ben fehlt der zur Nor­men­prü­fung gestell­ten Sat­zungs­be­stim­mung eine aus­rei­chen­de gesetz­li­che Grund­la­ge. Weder die Gewähr­leis­tung der gemeind­li­chen Sat­zungs­au­to­no­mie in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG noch die in den jewei­li­gen Gemein­de­ord­nun­gen ein­ge­räum­te, die­se ver­fas­sungs­recht­li­che Gewähr­leis­tung ledig­lich dekla­ra­to­risch auf­grei­fen­de all­ge­mei­ne Befug­nis zum Erlass von Sat­zun­gen (hier: Art. 23 Satz 1 Bay­GO) genügt den Anfor­de­run­gen des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG an eine for­mell-gesetz­li­che Ermäch­ti­gung [17]. Auch die den Gemein­den in Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 Bay­GO ein­ge­räum­te Befug­nis, die Benut­zung ihrer öffent­li­chen Ein­rich­tun­gen zu regeln, genügt nicht, und zwar auch dann nicht, wenn Art. 8 und 9 Bay­BestG, die nähe­re Rege­lun­gen für die Nut­zung der Fried­hö­fe ent­hal­ten, ein­be­zo­gen wer­den. Die­se Vor­schrif­ten las­sen weder die Vor­aus­set­zun­gen noch den Umfang und die Gren­zen eines Ein­griffs erken­nen und geben somit den Rah­men für die Ein­schrän­kung von Art. 12 Abs. 1 GG nicht vor.

Einer gesetz­li­chen Grund­la­ge bedarf es vor allem mit Blick auf das erfor­der­li­che Nach­weis­sys­tem. Wie gezeigt, muss der Sat­zungs­ge­ber fest­le­gen, wel­cher Art der in § 28 Abs. 2 BFS gefor­der­te Nach­weis zu sein hat und wel­che Nach­wei­se als aus­rei­chend ange­se­hen wer­den. Der­ar­ti­ge Fest­le­gun­gen betref­fen indes nicht nur die Stein­met­ze im jewei­li­gen räum­li­chen Ein­zugs­be­reich einer Gemein­de, son­dern wesent­li­che Bedin­gun­gen der Aus­übung des Stein­metz­be­rufs über­haupt. Schon dies unter­streicht die außer­or­dent­li­che Bedeu­tung der­ar­ti­ger Rege­lun­gen für die Berufs­aus­übung. Hin­zu kommt, dass der Gesetz­ge­ber das erfor­der­li­che Nach­weis­sys­tem wegen sei­ner Bedeu­tung für die Grund­rechts­aus­übung – auch – der Händ­ler jeden­falls in sei­nen Grund­zü­gen selbst regeln muss. Auch unter dem Gesichts­punkt der Wett­be­werbs­gleich­heit unter den Stein­met­zen wäre schwer erträg­lich, wür­de jede Gemein­de in ihrem Gebiet Nach­weis­an­for­de­run­gen stel­len, die sich von den­je­ni­gen der Nach­bar­ge­mein­de erheb­lich unterscheiden.

Der mit § 28 Abs. 2 BFS ver­bun­de­ne Ein­griff in die Berufs­aus­übungs­frei­heit ist zudem unverhältnismäßig.

Beschrän­kun­gen der Berufs­aus­übungs­frei­heit sind nur dann mit Art. 12 Abs. 1 GG ver­ein­bar, wenn sie ver­nünf­ti­gen Zwe­cken des Gemein­wohls die­nen und den Berufs­tä­ti­gen nicht über­mä­ßig tref­fen, also dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit genü­gen [18].

Durch das Ver­bot der Ver­wen­dung von Grab­ma­len, die unter Ein­satz von Kin­der­ar­beit im Sin­ne der ILO-Kon­ven­ti­on 182 her­ge­stellt wur­den, wird ein ver­fas­sungs­recht­lich legi­ti­mer Zweck ver­folgt. Das Ver­bot soll die Wür­de der Ruhe­stät­te und des Fried­hofs (Art. 8 Bay­BestG) und die Schick­lich­keit der Toten­be­stat­tung (Art. 149 Abs. 1 Satz 1 Bay­Verf) wah­ren und för­dern. Es ist geeig­net, die­sen Rege­lungs­zweck zu för­dern; denn bei Nicht­er­brin­gung des von der Vor­schrift gefor­der­ten Nach­wei­ses wird die Ver­wen­dung sol­cher Grab­stei­ne auf Fried­hö­fen der Gemein­de ver­hin­dert. Es ist fer­ner erfor­der­lich, da ein mil­de­res Mit­tel, das den Rege­lungs­zweck eben­so gut erreich­te, die Berufs­aus­übungs­frei­heit der Stein­met­ze aber weni­ger beschränk­te, nicht erkenn­bar ist.

Die Rege­lung genügt aber nicht dem Gebot der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne. Es ist ver­letzt, wenn die Schwe­re des Ein­griffs völ­lig außer Ver­hält­nis zum damit ver­folg­ten Zweck steht [19]. Das Erfor­der­nis nach­zu­wei­sen, dass auf­zu­stel­len­de Grab­ma­le nicht aus aus­beu­te­ri­scher Kin­der­ar­beit her­rüh­ren, stellt eine ein­schnei­den­de, schwer­wie­gen­de Beschrän­kung der Berufs­aus­übung der Stein­met­ze dar. Es macht einen wesent­li­chen Teil ihrer beruf­li­chen Betä­ti­gung davon abhän­gig, dass sie den vol­len Beweis einer nega­ti­ven Tat­sa­che erbrin­gen. Die damit ver­bun­de­ne schwer­wie­gen­de Beein­träch­ti­gung steht außer Ver­hält­nis zu dem mit ihr ver­folg­ten Zweck, solan­ge nicht klar gere­gelt ist, wel­cher Art der gefor­der­te Nach­weis zu sein hat und wel­che Nach­wei­se als aus­rei­chend ange­se­hen wer­den. Zwi­schen den Betei­lig­ten ist unstrei­tig, dass ein Groß­teil der von den Stein­met­zen ver­wen­de­ten Grab­ma­le aus Län­dern der soge­nann­ten Drit­ten Welt bezo­gen wird, in denen Kin­der­ar­beit vor­kommt. Die Stein­met­ze kön­nen nicht die Wert­schöp­fungs­ket­te jedes ein­zel­nen von dort impor­tier­ten Grab­mals selbst ver­fol­gen. Sie kön­nen ohne hin­rei­chend bestimm­te Rege­lung der Anfor­de­run­gen an geeig­ne­te Nach­wei­se auch nicht erken­nen, wel­che der der­zeit erhält­li­chen Beschei­ni­gun­gen über eine von aus­beu­te­ri­scher Kin­der­ar­beit freie Wert­schöp­fungs­ket­te hin­rei­chend ver­läss­lich sind. Viel­mehr wird ihnen das unkal­ku­lier­ba­re Risi­ko auf­ge­bür­det ein­zu­schät­zen, ob von ihnen beschaff­te Nach­wei­se von der Gemein­de aner­kannt wer­den. Damit kön­nen für sie erheb­li­che Kos­ten, Umsatz­ein­bu­ßen und gege­be­nen­falls auch Wett­be­werbs­nach­tei­le gegen­über Kon­kur­ren­ten, deren Nach­wei­se im Ein­zel­fall aner­kannt wer­den, ver­bun­den sein.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 16. Okto­ber 2013 – 8 CN 1.12

  1. BayVGH, Urteil vom 06.07.2012 – VGH 4 N 11.2673[]
  2. BVerfG, Beschluss vom 18.05.2004 – 2 BvR 2374/​99, BVerfGE 110, 370, 400[]
  3. BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 – 2 BvR 1619/​83, 2 BvR 1628/​83, BVerfGE 79, 127, 151 f.[]
  4. vgl. BVerwG, Urteil vom 30.09.2009 – 8 C 5.09, BVerw­GE 135, 100 Rn. 13 m.w.N. = Buch­holz 451.09 IHKG Nr. 21[]
  5. BVerfG, Beschluss vom 18.05.2004 a.a.O. S. 396; BVerwG, Urteil vom 01.12.2005 – 10 C 4.04, NVwZ 2006, 589[]
  6. BVerfG, Beschlüs­se vom 22.06.1977 – 1 BvR 799/​76, BVerfGE 45, 400, 420 und vom 18.05.1988 – 2 BvR 579/​84, BVerfGE 78, 205, 212; BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 – 4 C 2.94, BVerw­GE 96, 110, 111 = Buch­holz 406.401 § 18 BNatSchG Nr. 3[]
  7. vgl. dazu auch die Ant­wort der Bun­des­re­gie­rung auf die Klei­ne Anfra­ge der FDP-Frak­ti­on, BT-Drs. 16/​12988 S. 5 f.[]
  8. BVerfG, Beschlüs­se vom 08.04.1997 – 1 BvR 48/​94, BVerfGE 95, 267, 302 und vom 12.04.2005 – 2 BvR 1027/​02, BVerfGE 113, 29, 48[]
  9. vgl. Ant­wort der Bun­des­re­gie­rung auf die Klei­ne Anfra­ge der Frak­ti­on DIE LINKE, BT-Drs. 17/​2406 S. 1, wonach zwei Drit­tel aller in Deutsch­land auf­ge­stell­ten Grab­stei­ne aus Indi­en stam­men[]
  10. BVerfG, Beschluss vom 12.06.1990 – 1 BvR 355/​86, BVerfGE 82, 209, 224; BVerwG, Beschluss vom 07.09.1992 – 7 NB 2.92, BVerw­GE 90, 359, 362 = Buch­holz 11 Art. 28 GG Nr. 85[]
  11. BVerfG, Beschluss vom 09.05.1972 – 1 BvR 518/​62 und 1 BvR 308/​64, BVerfGE 33, 125, 155 ff., sog. Fach­arzt­be­schluss[]
  12. BVerfG, Beschlüs­se vom 19.11.1985 – 1 BvR 934/​82, BVerfGE 71, 162, 172, vom 08.04.1998 – 1 BvR 1773/​96, BVerfGE 98, 49, 60 und vom 14.12.1999 – 1 BvR 1327/​98, BVerfGE 101, 312, 323[]
  13. BVerfG, Beschluss vom 09.05.1972 a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 25.01.2006 – 8 C 13.05, BVerw­GE 125, 68, 70 = Buch­holz 415.1 Allg.KommunalR Nr. 156[]
  14. BVerwG, Urtei­le vom 09.03.1990 – 8 C 20.88, Buch­holz 11 Art.20 GG Nr. 117 S. 13 und vom 25.01.2006 a.a.O.[]
  15. BVerwG, Urteil vom 05.07.1994 – 1 C 13.91, BVerw­GE 96, 189, 195 = Buch­holz 11 Art. 12 GG Nr. 228[]
  16. BVerfG, Beschlüs­se vom 09.05.1972 a.a.O., 158 f. und vom 14.07.1987 – 1 BvR 537/​81, 1 BvR 195/​87, BVerfGE 76, 171, 184 f.[]
  17. BVerwG, Beschluss vom 07.09.1992 a.a.O. S. 363; Sachs, in: GG, 6. Aufl.2011, Art. 12 Rn. 116; Ren­nert, in: Umbach/​Clemens, GG, Bd. I, 2002, Art. 28 Rn. 138[]
  18. stRspr; vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.02.1992 – 1 BvR 1531/​90, BVerfGE 85, 248, 259; BVerfG, Beschluss vom 07.03.2012 – 1 BvR 1209/​11, GesR 2012, 360[]
  19. stRspr; vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 11.02.1992 a.a.O., S. 261[]