Spielhallen — und die landesrechtlichen Regulierungen

Die durch den Ersten Glücksspielän­derungsstaatsver­trag und lan­desrechtliche Vorschriften vorgenomme­nen Ver­schär­fun­gen der Anforderun­gen an die Genehmi­gung und den Betrieb von Spiel­hallen sind ver­fas­sungs­gemäß.

Spielhallen — und die landesrechtlichen Regulierungen

Dies entsch­ied jet­zt das Bun­desver­fas­sungs­gericht und wies die Ver­fas­sungs­beschw­er­den von vier Spiel­hal­len­be­treiberin­nen aus Berlin, Bay­ern und dem Saar­land zurück.

  1. Die Län­der besitzen die auss­chließliche Zuständigkeit zur Regelung der gewer­berechtlichen Anforderun­gen an den Betrieb und die Zulas­sung von Spiel­hallen (Art. 70 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG).
  2. Das Ver­bot des Ver­bun­des mehrerer Spiel­hallen an einem Stan­dort, die Abstands­ge­bote, die Reduzierung der Geräte­höch­stzahl je Spiel­halle, die Auf­sicht­spflicht und die Über­gangsregelun­gen im Glücksspiel­staatsver­trag und den Geset­zen der Län­der Berlin, Bay­ern und des Saar­lan­des sind mit dem Grundge­setz vere­in­bar.
  3. Sofern der Staat auf Teilen des Spiel­mark­tes auch eigene fiskalis­che Inter­essen ver­fol­gt und die Glücksspielfor­men poten­tiell in Konkur­renz zueinan­der ste­hen, müssen staatliche Maß­nah­men auf die Bekämp­fung der Spiel­sucht aus­gerichtet sein.
  4. Vor dem Abschluss eines Staatsver­trages zwis­chen den Län­dern ent­fällt schutzwürdi­ges Ver­trauen in die gel­tende Recht­slage bere­its dann, wenn die geplanten Änderun­gen hin­re­ichend öffentlich in konkreten Umris­sen vorherse­hbar sind.

Regulierung von Spielhallen und Geldspielgeräten[↑]

Die Ver­fas­sungs­beschw­er­den richt­en sich gegen lan­des­ge­set­zliche Vorschriften zur Reg­ulierung des Spiel­hal­lensek­tors in Berlin, in Bay­ern und im Saar­land, mit denen die Anforderun­gen an die Genehmi­gung und den Betrieb von Spiel­hallen ver­schärft wur­den. Die Neuregelun­gen in Bay­ern und im Saar­land gehen im Wesentlichen zurück auf den Ersten Staatsver­trag zur Änderung des Staatsver­trages zum Glücksspiel­we­sen in Deutsch­land (Erster Glücksspielän­derungsstaatsver­trag — Erster GlüÄnd­StV). Dieser wurde mit­tler­weile von allen Län­dern in Kraft geset­zt. Das Land Berlin hat­te bere­its vor Inkraft­treten des reformierten Glücksspiel­staatsver­trages eigene Vor­gaben für den Spiel­hal­lensek­tor erlassen.

Die Reg­ulierung der Spiel­hallen und Geld­spiel­geräte erfol­gte vor Ver­ab­schiedung der hier ange­grif­f­e­nen Vorschriften allein durch den Bund in Form der §§ 33c bis 33i GewO und der auf der Grund­lage von § 33f GewO erlasse­nen Verord­nung über Spiel­geräte und andere Spiele mit Gewin­n­möglichkeit (Spielverord­nung — SpielV). Die Zulas­sungsvo­raus­set­zun­gen für Spiel­hallen regelte der Erlaub­nisvor­be­halt in § 33i GewO.

Im Zuge der Föder­al­is­mus­re­form I wurde im Jahre 2006 das Recht der Spiel­hallen aus der konkur­ri­eren­den Bun­deskom­pe­tenz für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) her­ausgenom­men1.

In den Jahren 2010/2011 trat­en die Län­der in Ver­hand­lun­gen über eine Änderung des im Jahre 2008 in Kraft getrete­nen Glücksspiel­staatsver­trages ein, der keine spez­i­fis­chen Regelun­gen für Spiel­hallen enthielt. Anlass waren zwei Urteile des Gericht­shofs der Europäis­chen Union zur Vere­in­barkeit des Sportwet­ten­monopols der Län­der mit der Dien­stleis­tungs- und Nieder­las­sungs­frei­heit. Diesen Entschei­dun­gen zufolge kon­nten die vor­legen­den Gerichte Anlass zu der Schlussfol­gerung haben, dass Deutsch­land die zur Recht­fer­ti­gung des Sportwet­ten­monopols ange­führten Gemein­wohlziele nicht in ein­er kohärenten und sys­tem­a­tis­chen Weise ver­folge und die darin liegende Beschränkung von Grund­frei­heit­en nicht gerecht­fer­tigt sei. Der Gericht­shof hat­te seine Entschei­dun­gen unter anderem mit der Fest­stel­lung der vor­legen­den Gerichte begrün­det, dass die zuständi­gen Behör­den in Bezug auf Auto­maten­spiele eine Poli­tik der Ange­bot­sausweitung betrieben oder geduldet hät­ten2.

Hand­lungs­be­darf im Bere­ich der Spiel­hallen bestand zudem ausweis­lich der Erläuterun­gen zum Ersten Glücksspielän­derungsstaatsver­trag3 auf­grund von Unter­suchun­gen, die die deut­lich gestiege­nen Umsätze bei Spielau­to­mat­en außer­halb von Spiel­banken und das erhe­bliche Gefahren­po­ten­tial des gewerblichen Auto­maten­spiels belegten4. Das Spiel an Geld­spiel­geräten gehöre zu den risiko­r­e­ich­sten Spie­len für sucht­ge­fährdete Spiel­er.

Die Min­is­ter­präsi­den­tenkon­ferenz ver­ab­schiedete am 6.04.2011 den Entwurf eines Ersten Glücksspielän­derungsstaatsver­trages, der am 14.04.2011 auf der Inter­net­seite http://www.mpk.sachsen-anhalt.de veröf­fentlicht und am 15.04.2011 bei der Europäis­chen Kom­mis­sion noti­fiziert wurde5. Der Entwurf diente auch als Grund­lage für eine Anhörung der betrof­fe­nen Ver­bände der Auto­matenin­dus­trie, welche die Staatskan­zlei des Lan­des Sach­sen-Anhalt mit Schreiben vom 15.04.2011 stel­lvertre­tend für die übri­gen Län­der ein­leit­ete und am 25.05.2011 im Land­tag von Sach­sen-Anhalt — nicht öffentlich — durch­führte. Zudem unter­richteten die Lan­desregierun­gen die Län­der­par­la­mente über den Inhalt der Regelun­gen des Entwurfs6. Die endgültige Fas­sung des Ersten Glücksspielän­derungsstaatsver­trages wurde von den Min­is­ter­präsi­den­ten auf ihrer Kon­ferenz vom 26. bis 28.10.2011 beschlossen, was durch eine Pressemit­teilung der Staatskan­zlei Schleswig-Hol­stein bekan­nt­gegeben wurde. Am 15.12 2011 unterze­ich­neten die Min­is­ter­präsi­den­ten aller Län­der mit Aus­nahme Schleswig-Hol­steins den Ersten Glücksspielän­derungsstaatsver­trag, der am 1.07.2012 gemäß seinem Art. 2 Abs. 1 Satz 1 in Kraft trat. Im Jahre 2013 trat ihm auch Schleswig-Hol­stein bei7.

Kern­stück der Neuregelun­gen für Spiel­hallen im geän­derten Staatsver­trag zum Glücksspiel­we­sen in Deutsch­land (Glücksspiel­staatsver­trag — GlüStV) sind die Vorschriften des Siebten Abschnitts (§§ 24 bis 26 GlüStV):

§ 24 Erlaubnisse

(1) Unbeschadet son­stiger Genehmi­gungser­fordernisse bedür­fen die Errich­tung und der Betrieb ein­er Spiel­halle ein­er Erlaub­nis nach diesem Staatsver­trag.

(2)1 Die Erlaub­nis ist zu ver­sagen, wenn die Errich­tung und der Betrieb ein­er Spiel­halle den Zie­len des § 1 zuwider­laufen.2 Sie ist schriftlich zu erteilen und zu befris­ten. 3 Die Erlaub­nis kann, auch nachträglich, mit Nebenbes­tim­mungen verse­hen wer­den.

(3) Das Nähere regeln die Aus­führungs­bes­tim­mungen der Län­der.

§ 25 Beschränkungen von Spielhallen

(1)1 Zwis­chen Spiel­hallen ist ein Min­destab­stand einzuhal­ten (Ver­bot von Mehrfachkonzes­sio­nen).2 Das Nähere regeln die Aus­führungs­bes­tim­mungen der Län­der.

(2) Die Erteilung ein­er Erlaub­nis für eine Spiel­halle, die in einem baulichen Ver­bund mit weit­eren Spiel­hallen ste­ht, ins­beson­dere in einem gemein­samen Gebäude oder Gebäudekom­plex unterge­bracht ist, ist aus­geschlossen.

(3) Die Län­der kön­nen die Anzahl der in ein­er Gemeinde zu erteilen­den Erlaub­nisse begren­zen.

§ 26 Anforderungen an die Ausgestaltung und den Betrieb von Spielhallen

(1) Von der äußeren Gestal­tung der Spiel­halle darf keine Wer­bung für den Spiel­be­trieb oder die in der Spiel­halle ange­bote­nen Spiele aus­ge­hen oder durch eine beson­ders auf­fäl­lige Gestal­tung ein zusät­zlich­er Anreiz für den Spiel­be­trieb geschaf­fen wer­den.

(2) Die Län­der set­zen für Spiel­hallen zur Sich­er­stel­lung der Ziele des § 1 Sper­rzeit­en fest, die drei Stun­den nicht unter­schre­it­en dür­fen.

§ 29 Abs. 4 GlüStV enthält eine Über­gangsregelung für Bestandsspiel­hallen:

§ 29 Übergangsregelungen

(1) bis (3) …

(4)1 Die Regelun­gen des Siebten Abschnitts find­en ab Inkraft­treten dieses Staatsver­trags Anwen­dung.2 Spiel­hallen, die zum Zeit­punkt des Inkraft­tretens dieses Staatsver­trags beste­hen und für die bis zum 28.10.2011 eine Erlaub­nis nach § 33i Gewer­be­ord­nung erteilt wor­den ist, deren Gel­tungs­dauer nicht inner­halb von fünf Jahren nach Inkraft­treten dieses Ver­trages endet, gel­ten bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkraft­treten dieses Ver­trags als mit §§ 24 und 25 vere­in­bar.3 Spiel­hallen, für die nach dem 28.10.2011 eine Erlaub­nis nach § 33i Gewer­be­ord­nung erteilt wor­den ist, gel­ten bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkraft­treten dieses Staatsver­trags als mit §§ 24 und 25 vere­in­bar.4 Die für die Erteilung ein­er Erlaub­nis nach § 24 zuständi­gen Behör­den kön­nen nach Ablauf des in Satz 2 bes­timmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfül­lung einzel­ner Anforderun­gen des § 24 Abs. 2 sowie § 25 für einen angemesse­nen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Ver­mei­dung unbil­liger Härten erforder­lich ist; hier­bei sind der Zeit­punkt der Erteilung der Erlaub­nis gemäß § 33i Gewer­be­ord­nung sowie die Ziele des § 1 zu berück­sichti­gen.5 Das Nähere regeln die Aus­führungs­bes­tim­mungen der Län­der.

(5) …

§ 21 Abs. 2 GlüStV bet­rifft eben­falls spez­i­fisch den Betrieb von Spiel­hallen:

§ 21 Sportwetten

(1) …

(2) In einem Gebäude oder Gebäudekom­plex, in dem sich eine Spiel­halle oder eine Spiel­bank befind­et, dür­fen Sportwet­ten nicht ver­mit­telt wer­den.

(3) bis (5) …

Daneben sind gemäß § 2 Abs. 3 GlüStV die all­ge­meinen Vorschriften der §§ 1 bis 3, § 4 Abs. 1, 3 und 4 sowie §§ 5 bis 7 GlüStV auf Spiel­hallen anwend­bar. Während §§ 1 bis 3 GlüStV Ziel- und Begriffs­bes­tim­mungen sowie die Regelung des Anwen­dungs­bere­ichs des Staatsver­trages enthal­ten, sind in § 4 Abs. 1, 3 und 4 sowie §§ 5 bis 7 GlüStV auch konkrete Pflicht­en und Ver­bote für Spiel­hal­len­be­treiber geregelt, unter anderem im Hin­blick auf den Jugend­schutz, Wer­bebeschränkun­gen, ein zu entwick­el­ndes Sozialkonzept und Aufk­lärungspflicht­en.

Neuregelung in Berlin[↑]

Das Gesetz zur Regelung des Rechts der Spiel­hallen im Land Berlin (Spiel­hal­lenge­setz Berlin — Spiel­hG Bln)8 war bere­its am 20.05.2011 ver­ab­schiedet wor­den und am 2.06.2011, also noch vor der Unterze­ich­nung des Ersten Glücksspielän­derungsstaatsver­trages, in Kraft getreten.

Die von den Beschw­erde­führerin­nen im Einzel­nen ange­grif­f­e­nen Vorschriften laut­en in der Fas­sung von 2011 wie fol­gt:

§ 2 Erlaubnis

(1)1 Wer eine Spiel­halle oder ein ähn­lich­es Unternehmen nach § 1 betreiben will, bedarf der Erlaub­nis der zuständi­gen Behörde.2 Für jeden Spiel­hal­len­stan­dort darf nur ein Unternehmen nach § 1 zuge­lassen wer­den.3 Der Abstand zu weit­eren Unternehmen nach § 1 soll 500 Meter nicht unter­schre­it­en.4 Das Gewerbe soll auch nicht in räum­lich­er Nähe von Ein­rich­tun­gen betrieben wer­den, die ihrer Art nach oder tat­säch­lich vor­wiegend von Kindern oder Jugendlichen aufge­sucht wer­den.5 Die für die Erlaub­nis zuständi­ge Behörde darf unter Berück­sich­ti­gung der Ver­hält­nisse im Umfeld des jew­eili­gen Stan­dortes und der Lage des Einzelfalls von der Maß­gabe nach Satz 3 und 4 abwe­ichen.6 Bau­pla­nungsrechtliche Anforderun­gen bleiben unberührt.7 Die Erlaub­nis nach Satz 1 schließt nicht die Erlaub­nis und Bestä­ti­gung nach § 33c oder die Erlaub­nis nach § 33d der Gewer­be­ord­nung mit ein.

(2) Die Erlaub­nis kann mit ein­er Befris­tung erteilt und mit Aufla­gen ver­bun­den wer­den, soweit dies zum Schutze der All­ge­mein­heit, der Gäste oder der Bewohner­in­nen und Bewohn­er des Betrieb­s­grund­stücks oder der Nach­bar­grund­stücke vor Gefahren, erhe­blichen Nachteilen oder erhe­blichen Beläs­ti­gun­gen erforder­lich ist; unter densel­ben Voraus­set­zun­gen ist auch die nachträgliche Auf­nahme, Änderung und Ergänzung von Aufla­gen zuläs­sig.

(3) Die Erlaub­nis ist ins­beson­dere zu ver­sagen, wenn

  1. die in § 33c Absatz 2 oder § 33d Absatz 3 der Gewer­be­ord­nung genan­nten Ver­sa­gungs­gründe vor­liegen,
  2. die zum Betrieb des Gewerbes bes­timmten Räume wegen ihrer Beschaf­fen­heit oder Lage den polizeilichen Anforderun­gen nicht genü­gen,
  3. der Betrieb des Gewerbes eine Gefährdung der Jugend, eine über­mäßige Aus­nutzung des Spiel­triebs, schädliche Umwel­tein­wirkun­gen im Sinne des Bun­des-Immis­sion­ss­chutzge­set­zes oder son­st eine nicht zumut­bare Beläs­ti­gung der All­ge­mein­heit, der Nach­barin­nen und Nach­barn oder ein­er im öffentlichen Inter­esse beste­hen­den Ein­rich­tung befürcht­en lässt oder

§ 4 Anforderungen an die Gestaltung und Einrichtung von Spielhallen und ähnlichen Unternehmen

(1)1 Unternehmen nach § 1 sind von ihrem äußeren Erschei­n­ungs­bild so zu gestal­ten, dass ein Ein­blick ins Innere der Räum­lichkeit­en von außen nicht möglich ist.2 Das äußere Erschei­n­ungs­bild darf nicht mit auf­fäl­liger Wer­bung oder son­sti­gen Werbe­mit­teln gestal­tet sein, von denen ein Auf­forderungs- oder Anreizcharak­ter zum Spie­len aus­ge­ht.

(2)1 In Unternehmen nach § 1 darf je 12 Quadrat­meter Grund­fläche höch­stens ein Geld- oder Waren­spiel­gerät aufgestellt wer­den; die Gesamtzahl darf jedoch acht Geräte nicht über­steigen.2 Bei Mehrplatzspiel­geräten ist jed­er Spielplatz als ein Gerät zu behan­deln.3 Die Geräte sind einzeln in einem Abstand von min­destens einem Meter aufzustellen, getren­nt durch eine Sicht­blende in ein­er Tiefe von min­destens 0, 80 Meter, gemessen von der Geräte­front in Höhe min­destens der Gerä­teoberkante.4 Bei der Berech­nung der Grund­fläche bleiben Neben­räume wie Abstell­räume, Flure, Toi­let­ten, Vor­räume und Trep­pen außer Ansatz.5 Die zuständi­ge Behörde kann Aufla­gen zur Art der Auf­stel­lung und Anord­nung sowie räum­lichen Verteilung der Geräte erteilen, soweit dies zum Schutz vor ein­er über­mäßi­gen Aus­nutzung des Spiel­triebes erforder­lich ist.

(3) In Unternehmen nach § 1 darf höch­stens ein anderes Spiel im Sinne des § 33d Absatz 1 Satz 1 der Gewer­be­ord­nung, bei dem der Gewinn in Geld beste­ht, ver­anstal­tet wer­den.

(4) In räum­lich­er Verbindung zu Unternehmen nach § 1 darf die Inhab­erin oder der Inhab­er der Erlaub­nis nach § 2 Absatz 1 das Auf­stellen von Gel­daus­gabeau­to­mat­en oder anderen Geräten, mit deren Hil­fe sich die Spielerin oder der Spiel­er Geld beschaf­fen kann, nicht ermöglichen oder begün­sti­gen.

§ 5 Sperrzeit und Spielverbotstage

(1) Die Sper­rzeit für Unternehmen nach § 1 begin­nt um 3 Uhr und endet um 11 Uhr.

(2) …

§ 6 Jugend- und Spielerschutz

(1)1 In Unternehmen nach § 1, in denen Speisen oder Getränke an Ort und Stelle verabre­icht wer­den, dür­fen höch­stens drei Geld- oder Waren­spiel­geräte aufgestellt wer­den.2 Die unent­geltliche Abgabe von Speisen und Getränken ist ver­boten.

(2) Während der Öff­nungszeit­en ist sicherzustellen, dass in jedem Unternehmen nach § 1 min­destens eine Auf­sichtsper­son dauer­haft anwe­send ist.

(3)1 Die Inhab­erin oder der Inhab­er der Erlaub­nis nach § 2 Absatz 1 hat sicherzustellen, dass als Auf­sicht nur Per­so­n­en beschäftigt wer­den, die spätestens zum Zeit­punkt der Auf­nahme der Tätigkeit über einen Sachkun­de­nach­weis ver­fü­gen.2 Aus dem Sachkun­de­nach­weis muss her­vorge­hen, dass erfol­gre­ich Ken­nt­nisse zur Präven­tion der Spiel­sucht und im Umgang mit betrof­fe­nen Per­so­n­en erwor­ben wur­den.3 Die für Wirtschaft zuständi­ge Bun­desver­fas­sungs­gerichtsver­wal­tung wird ermächtigt, im Ein­vernehmen mit der für Gesund­heit zuständi­gen Bun­desver­fas­sungs­gerichtsver­wal­tung durch Rechtsverord­nung die Dauer und Inhalte der Schu­lung sowie die Rah­menbe­din­gun­gen für deren Durch­führung festzule­gen.

(4)1 Per­so­n­en, die das 18. Leben­s­jahr noch nicht vol­len­det haben, darf kein Zutritt zu Unternehmen nach § 1 gewährt wer­den.2 Die Durch­set­zung des Ver­bots ist durch Ein­gangskon­trolle in Verbindung mit der Vor­lage des Per­son­alausweis­es oder ander­er zur Iden­tität­skon­trolle geeigneter Doku­mente zu gewährleis­ten.

(5)1 Die Inhab­erin oder der Inhab­er der Erlaub­nis nach § 2 Absatz 1 oder das mit der Auf­sicht betraute Per­son­al haben die Spielerin­nen und Spiel­er über die Suchtrisiken der ange­bote­nen Spiele und Möglichkeit­en der Beratung und Ther­a­pie aufzuk­lären.2 Die Inhab­erin oder der Inhab­er der Erlaub­nis nach § 2 Absatz 1 oder das mit der Auf­sicht betraute Per­son­al sind außer­dem verpflichtet, die Spielerin­nen und Spiel­er zu ver­ant­wor­tungs­be­wusstem Spiel anzuhal­ten.3 Vom Spielver­hal­ten her auf­fäl­lige Per­so­n­en sind vom Spiel auszuschließen.

(6)1 Für die Dauer von min­destens einem Jahr sind auch Per­so­n­en vom Spiel auszuschließen, die dies gegenüber der Inhab­erin oder dem Inhab­er der Erlaub­nis nach § 2 Absatz 1 oder dem mit der Auf­sicht betraut­en Per­son­al ver­lan­gen.2 Zum Zweck der Kon­trolle des frei­willi­gen Auss­chlusses dür­fen die zur Iden­ti­fizierung der betr­e­f­fend­en Per­so­n­en erforder­lichen per­so­n­en­be­zo­ge­nen Dat­en erhoben und für die Dauer der Sperre gespe­ichert und im Rah­men der Ein­gangskon­trolle ver­wen­det wer­den.

(7) In Unternehmen nach § 1 dür­fen keine Hand­lun­gen vorgenom­men oder Bedin­gun­gen geschaf­fen wer­den, die geeignet sind, zum über­mäßi­gen Ver­weilen oder zur Aus­nutzung des Spiel­triebs zu ver­leit­en oder die mögliche Sucht­ge­fährdung zu ver­harm­losen.

(8) In Unternehmen nach § 1 sind Infor­ma­tion­s­ma­te­r­i­al über Risiken des über­mäßi­gen Spie­lens und Infor­ma­tio­nen zu Ange­boten und Kon­tak­t­dat­en von qual­i­fizierten Beratungsstellen sicht­bar auszule­gen.

§ 7 Ordnungswidrigkeiten

(1) Ord­nungswidrig han­delt, wer vorsät­zlich oder fahrläs­sig, /p

  1. ent­ge­gen § 2 Absatz 1 eine Spiel­halle oder ein ähn­lich­es Unternehmen ohne Erlaub­nis betreibt,
  2. ein­er vol­lziehbaren Auflage gemäß § 2 Absatz 2 oder § 4 Absatz 2 nicht, nicht voll­ständig oder nicht rechtzeit­ig nachkommt,
  3. ent­ge­gen § 4 Absatz 1 Satz 1 Ein­blick in das Innere der Räum­lichkeit­en von außen ermöglicht,
  4. ent­ge­gen § 4 Absatz 1 Satz 2 Wer­bung betreibt, von der ein Auf­forderungs- oder Anreizcharak­ter zum Spie­len aus­ge­ht,
  5. ent­ge­gen § 4 Absatz 2 Satz 1 oder § 6 Absatz 1 Satz 1 mehr als die zuläs­sige Zahl von Spiel­geräten auf­stellt oder auf­stellen lässt,
  6. ent­ge­gen § 4 Absatz 2 Satz 3 Spiel­geräte nicht richtig auf­stellt,
  7. ent­ge­gen § 4 Absatz 3 mehr als ein anderes Spiel ver­anstal­tet,
  8. als Inhab­erin oder Inhab­er oder als Auf­sichtsper­son eines Unternehmens nach § 1 duldet, dass ein Gast inner­halb der Sper­rzeit in den Betrieb­sräu­men ver­weilt, oder zulässt, dass an den in § 5 Absatz 2 genan­nten Spielver­bot­sta­gen die Spiel­halle geöffnet ist oder dort gespielt wird,
  9. als Inhab­erin oder Inhab­er oder als Auf­sichtsper­son eines Unternehmens nach § 1 ent­ge­gen § 6 Absatz 1 Satz 2 unent­geltlich Speisen oder Getränke abgibt oder zulässt, dass unent­geltlich Speisen oder Getränke abgegeben wer­den,
  10. ent­ge­gen § 6 Absatz 2 nicht sich­er­stellt, dass eine Auf­sichtsper­son dauer­haft anwe­send ist,
  11. ent­ge­gen § 6 Absatz 3 Per­so­n­en beschäftigt, die nicht über den geforderten Sachkun­de­nach­weis ver­fü­gen,
  12. als Inhab­erin oder Inhab­er oder als Auf­sichtsper­son eines Unternehmens nach § 1 ent­ge­gen § 6 Absatz 4 Satz 2 die vorgeschriebene Iden­tität­skon­trolle unter­lässt,
  13. als Inhab­erin oder Inhab­er oder als Auf­sichtsper­son eines Unternehmens nach § 1 ent­ge­gen § 6 Absatz 5 Satz 3 oder Absatz 6 Satz 1 einen Auss­chluss vom Spiel unter­lässt,
  14. als Inhab­erin oder Inhab­er oder als Auf­sichtsper­son eines Unternehmens nach § 1 die in § 6 Absatz 8 vorgeschriebe­nen Unter­la­gen nicht deut­lich sicht­bar auslegt.

(2) …

§ 8 Übergangs- und Schlussbestimmungen

(1)1 Nach § 33i der Gewer­be­ord­nung erteilte gültige Erlaub­nisse ver­lieren mit Ablauf des 31.07.2016 ihre Wirk­samkeit.2 Die Inhab­erin oder der Inhab­er dieser Erlaub­nisse haben den nach § 2 Absatz 3 Num­mer 4 geforderten Sachkun­de­nach­weis inner­halb von zwölf Monat­en seit Inkraft­treten dieses Geset­zes der zuständi­gen Behörde vorzule­gen.

(2) Die Inhab­erin oder der Inhab­er eines Unternehmens nach § 1 hat dafür Sorge zu tra­gen, dass für das bei Inkraft­treten dieses Geset­zes bere­its in dem Unternehmen als Auf­sicht tätige Per­son­al der Sachkun­de­nach­weis nach § 6 Absatz 3 inner­halb von zwölf Monat­en der zuständi­gen Behörde vor­liegt.

(3) Wer zum Zeit­punkt des Inkraft­tretens dieses Geset­zes ein Unternehmen nach § 1 recht­mäßig betreibt und über eine gültige Erlaub­nis nach § 33i der Gewer­be­ord­nung ver­fügt, hat für diesen Betrieb die Zahl der Geräte und Spiele inner­halb von 24 Monat­en auf das nach § 4 Absatz 2 und 3 zuläs­sige Maß zu reduzieren.

(4) …

Im Jahre 2012 wurde gemein­sam mit dem Ersten Glücksspielän­derungsstaatsver­trag das Berlin­er Aus­führungs­ge­setz zum Glücksspiel­staatsver­trag (AGGlüStV Bln)9 in Kraft geset­zt, das in § 15 AGGlüStV Bln das Ver­hält­nis der Vorschriften im Spiel­hal­lenge­setz Berlin zum Ersten Glücksspielän­derungsstaatsver­trag regelt.

Eine erneute Änderung der spiel­hal­len­rechtlichen Vorschriften erfol­gte durch das Gesetz zur Umset­zung des Min­destab­stands nach dem Spiel­hal­lenge­setz Berlin für Bestand­sun­ternehmen (Min­destab­stand­sum­set­zungs­ge­setz Berlin — Mind­Ab­s­tUmsG Bln) sowie zur Änderung spiel­rechtlich­er Vorschriften vom 22.03.201610. Das durch Artikel 1 einge­führte Min­destab­stand­sum­set­zungs­ge­setz Berlin regelt ins­beson­dere das im Gesetz als “Son­derver­fahren” beze­ich­nete behördliche Ver­fahren zur Neuerteilung ein­er Spiel­hal­len­er­laub­nis für Bestandsspiel­hallen. In diesem Zusam­men­hang enthält das Min­destab­stand­sum­set­zungs­ge­setz Berlin Mod­i­fika­tio­nen von Vor­gaben des Spiel­hal­lenge­set­zes Berlin, die nur im Rah­men des Son­derver­fahrens für Bestandsspiel­hallen gel­ten. So gilt für diese das Abstands­ge­bot bezüglich Kinder- und Jugen­dein­rich­tun­gen nur im Hin­blick auf andere Schulen als Grund­schulen und Schulen der Erwach­se­nen­bil­dung, wobei eine räum­liche Nähe bei Über­schre­it­en ein­er Wegstrecke von 200 Metern regelmäßig nicht vor­liegt (vgl. § 5 Mind­Ab­s­tUmsG Bln). Beim Min­destab­stand zu anderen Spiel­hallen kommt im Son­derver­fahren die Abwe­ichungsmöglichkeit des § 2 Abs. 1 Satz 5 Spiel­hG Bln nicht zur Anwen­dung; für die Abstand­ser­mit­tlung ist statt der Luftlin­ie die Wegstrecke maßge­blich (vgl. § 6 Mind­Ab­s­tUmsG Bln). Zudem enthält § 9 Mind­Ab­s­tUmsG Bln eine Härte­fal­lk­lausel für Bestandsspiel­hallen, die auf­grund Ver­stoßes gegen die Abstands­ge­bote oder das Ver­bund­ver­bot im Son­derver­fahren son­st keine Erlaub­nis erhal­ten kön­nen. Die Abwe­ichungsmöglichkeit nach § 2 Abs. 1 Satz 5 Spiel­hG Bln find­et gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Mind­Ab­s­tUmsG Bln im Son­derver­fahren für Bestandsspiel­hallen keine Anwen­dung.

Zudem enthält das Min­destab­stand­sum­set­zungs­ge­setz Berlin Vor­gaben für ein Auswahlver­fahren, das nach Ablauf der Über­gangs­frist gemäß § 8 Abs. 1 Spiel­hG Bln in den­jeni­gen Fällen zur Anwen­dung kommt, in denen mehrere Bestandsspiel­hallen zueinan­der den Min­destab­stand nicht ein­hal­ten oder in einem baulichen Ver­bund ste­hen. Die materiellen Kri­te­rien für die Auswahl der fortbeste­hen­den Spiel­halle sind dabei in §§ 7 und 8 Mind­Ab­s­tUmsG Bln geregelt.

Neuregelung in Bayern[↑]

Bay­ern hat die Vor­gaben des Ersten Glücksspielän­derungsstaatsver­trages durch eine Änderung des bay­erischen Geset­zes zur Aus­führung des Staatsver­trages zum Glücksspiel­we­sen in Deutsch­land (BayAG­GlüStV) vom 20.12 200711 zeit­gle­ich zum Inkraft­treten der geän­derten Fas­sung des Glücksspiel­staatsver­trages am 1.07.2012 umge­set­zt (vgl. § 1 des Geset­zes zur Änderung des Geset­zes zur Aus­führung des Staatsver­trages zum Glücksspiel­we­sen in Deutsch­land und ander­er Rechtsvorschriften vom 25.06.2012; GVBl S. 270). Dem­nach gilt ein Min­destab­stand von 250 Metern Luftlin­ie zu anderen Spiel­hallen (Art. 9 Abs. 3 BayAG­GlüStV).

Für Bestandsspiel­hallen enthält Art. 11 Abs. 1 BayAG­GlüStV fol­gende Regelung:

Art. 11 Betrieb von Spielhallen

(1)1 Spiel­hallen dür­fen nur nach Erteilung der Erlaub­nis nach § 24 Abs. 1 GlüStV und Art. 9 betrieben wer­den.2 Die Über­gangs­fris­ten in § 29 Abs. 4 GlüStV sind zu beacht­en.

(2) …

Neuregelung im Saarland[↑]

Im Saar­land wurde zum 1.07.2012 das Saar­ländis­che Spiel­hal­lenge­setz (SSpiel­hG)12 in Kraft geset­zt. Die hier ange­grif­f­e­nen Vorschriften und die mit diesen in Zusam­men­hang ste­hen­den Regelun­gen laut­en wie fol­gt:

§ 1 Ziele und Anwendungsbereich

(1) Ziele dieses Geset­zes sind gle­ichrangig, für den Bere­ich der Spiel­hallen

  1. das Entste­hen von Glücksspiel­sucht zu ver­hin­dern und die Voraus­set­zun­gen für eine wirk­same Sucht­bekämp­fung zu schaf­fen,
  2. durch ein begren­ztes, eine geeignete Alter­na­tive zu nicht erlaubten Ange­boten darstel­len­des Ange­bot den natür­lichen Spiel­trieb der Bevölkerung in geord­nete und überwachte Bah­nen zu lenken sowie der Entwick­lung und Aus­bre­itung von uner­laubten Ange­boten in Schwarzmärk­ten ent­ge­gen­zuwirken,
  3. den Jugend- und Spiel­er­schutz zu gewährleis­ten,
  4. sicherzustellen, dass der Betrieb von Spiel­hallen ord­nungs­gemäß durchge­führt, die Spiel­er vor betrügerischen Machen­schaften geschützt und die mit dem Betrieb von Spiel­hallen ver­bun­dene Folge- und Begleitkrim­i­nal­ität abgewen­det wer­den.

(2) und (3) …

§ 2 Erlaubnis

(1)1 Der Betrieb ein­er Spiel­halle bedarf der Erlaub­nis nach diesem Gesetz.2 Im Übri­gen bleiben Genehmi­gungser­fordernisse nach anderen Rechtsvorschriften unberührt.

(2) bis (4) …

§ 3 Versagungsgründe

(1) Die Erlaub­nis ist unbeschadet der in § 33c Absatz 2 GewO oder § 33d Absatz 3 GewO genan­nten Gründe zu ver­sagen, wenn der Betrieb ein­er Spiel­halle

  1. den Zie­len und Bes­tim­mungen dieses Geset­zes zuwider­läuft oder

(2) Darüber hin­aus ist die Erlaub­nis zu ver­sagen, wenn eine Spiel­halle

  1. in baulichem Ver­bund mit ein­er oder mehreren weit­eren Spiel­hallen ste­ht, ins­beson­dere in einem gemein­samen Gebäude oder Gebäudekom­plex unterge­bracht wird (Mehrfachkonzes­sion) oder
  2. einen Min­destab­stand von 500 Metern Luftlin­ie zu ein­er anderen Spiel­halle unter­schre­it­et.

§ 4 Anforderungen an die Ausgestaltung von Spielhallen und Werbung

(1) und (2) …

(3) …2 Fern­er ist es ver­boten,

  1. Inter­net-Ter­mi­nals bere­itzuhal­ten,
  2. in Spiel­hallen zu rauchen, außer in unter­ge­ord­neten und abge­tren­nten Bere­ichen. In diesen Bere­ichen ist die ent­geltliche und die unent­geltliche Verabre­ichung von Speisen oder Getränken unter­sagt.

§ 5 Jugendschutz, Sozialkonzept und Aufklärung

(1)1 Der Aufen­thalt von Min­der­jähri­gen in Spiel­hallen ist unzuläs­sig.2 Die Erlaub­nis­in­hab­erin oder der Erlaub­nis­in­hab­er stellt durch eine Kon­trolle des amtlichen Ausweis­es oder eine ver­gle­ich­bare Iden­tität­skon­trolle sich­er, dass Min­der­jährige keinen Zutritt zur Spiel­halle haben.

(2) und (3) …

§ 7 Sperrzeit

(1) Die Sper­rzeit für Spiel­hallen begin­nt täglich um 4.00 Uhr und endet um 10.00 Uhr.

(2) …

§ 8 Verpflichtungen

(1) …

(2) Unbeschadet der Verpflich­tun­gen aus der Spielverord­nung darf der Erlaub­nis­in­hab­er oder die Erlaub­nis­in­hab­erin das Auf­stellen von Gel­dau­to­mat­en oder anderen Geräten oder Vor­rich­tun­gen, mit­tels der­er sich der Spiel­er Geld beschaf­fen kann, nicht ermöglichen, dulden oder begün­sti­gen.

§ 12 Übergangs- und Schlussbestimmungen

(1)1 Unbeschadet der §§ 48, 49 des Saar­ländis­chen Ver­wal­tungsver­fahrens­ge­set­zes und der Über­gangs­fris­ten gemäß § 29 Absatz 4 des Glücksspiel­staatsver­trages erlöschen Erlaub­nisse nach § 33i GewO, auf­grund der­er zum Zeit­punkt des Inkraft­tretens dieses Geset­zes eine Spiel­halle recht­mäßig betrieben wird, mit Ablauf des 30.06.2017.2 Soll eine Spiel­halle über diesen Zeit­punkt hin­aus weit­er betrieben wer­den, ist ein Antrag auf Erlaub­nis nach diesem Gesetz früh­estens zwölf Monate und spätestens bis zum Ablauf von sechs Monat­en vor dem Erlöschen der Erlaub­nis zu stellen., /p

(2)1 Die Erlaub­nis­be­hörde kann in den Fällen des Absatz 1 auf Antrag in begrün­de­ten Einzelfällen eine Befreiung von dem Abstands­ge­bot nach § 3 Absatz 2 Num­mer 2 für einen angemesse­nen Zeitraum aussprechen, wenn, /p

  1. eine Erlaub­nis auss­chließlich wegen Unter­schre­itung des Min­destab­standes nach § 3 Absatz 2 Num­mer 2 nicht mehr erteilt wer­den kön­nte,
  2. die Erlaub­nis­in­hab­erin oder der Erlaub­nis­in­hab­er auf den Bestand der ursprünglichen Erlaub­nis ver­trauen durfte und dieses Ver­trauen unter Abwä­gung öffentlich­er Inter­essen und der Ziele des § 1 Absatz 1 dieses Geset­zes schutzwürdig ist und
  3. dies zur Ver­mei­dung unbil­liger Härten erforder­lich ist.

Das Gle­iche gilt für Spiel­hallen in baulichem Ver­bund mit ein­er oder mehreren weit­eren Spiel­hallen, ins­beson­dere in einem gemein­samen Gebäude oder Gebäudekom­plex (Mehrfachkonzes­sion) nach § 3 Absatz 2 Num­mer 1 mit der Maß­gabe, dass das Ver­trauen in der Regel nur dann schutzwürdig ist, wenn, /p

  1. eine unbe­fris­tete Erlaub­nis nach § 33i GewO vor dem 28.10.2011 erteilt und in Anspruch genom­men wurde und
  2. der Erlaub­nis­in­hab­er im Ver­trauen auf diese Erlaub­nis Ver­mö­gens­dis­po­si­tio­nen getrof­fen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzu­mut­baren Nachteilen rück­gängig machen kann.

§ 48 Absatz 2 Satz 3 des Saar­ländis­chen Ver­wal­tungsver­fahrens­ge­set­zes ist anzuwen­den.4 Für Befreiun­gen gilt § 2 Absatz 2 entsprechend.

(3) Zur besseren Erre­ichung der Ziele des § 1 Absatz 1 kann die zuständi­ge Behörde im Zusam­men­hang mit der Erteilung ein­er Befreiung nach Absatz 2 die Vor­lage und die Umset­zung von Konzepten ver­lan­gen, in denen nach Ablauf der Über­gangs­frist nach Absatz 1 konkrete Maß­nah­men zur weit­eren Anpas­sung des Betriebs der Spiel­halle an die Erlaub­nisvo­raus­set­zun­gen nach diesem Gesetz aufgenom­men wer­den, die auch konkrete Maß­nah­men zum Rück­bau umfassen kön­nen.

(4) Die Lan­desregierung wird ermächtigt, zur besseren Erre­ichung der Ziele des § 1 Absatz 1 durch Rechtsverord­nung nähere Bes­tim­mungen zu Absatz 2 und 3 zu erlassen., /p

(5) Zum Nach­weis von schutzwürdi­gen Ver­mö­gens­dis­po­si­tio­nen kann die Erlaub­nis­be­hörde Ein­sicht in die erforder­lichen Unter­la­gen, ins­beson­dere Geschäfts­berichte und Büch­er ver­lan­gen und sich hierzu auf Kosten des Antrag­stellers sachver­ständi­ger Per­so­n­en bedi­enen.

(6) Die Erlaub­nis nach diesem Gesetz umfasst zugle­ich die Erlaub­nis nach § 24 Absatz 1 des Glücksspiel­staatsver­trages.

Gewerberechtliche Vorgaben für Geldspielgeräte[↑]

Daneben unter­liegt die Auf­stel­lung von Geld­spiel­geräten gewer­berechtlichen Vor­gaben. So enthält § 33c Abs. 1 GewO einen Erlaub­nisvor­be­halt für das gewerb­smäßige Auf­stellen von Spiel­geräten mit Gewin­n­möglichkeit. Zudem set­zt das Auf­stellen von Gewinn­spiel­geräten eine behördliche Geeignetheits­bestä­ti­gung für den Auf­stel­lort voraus (§ 33c Abs. 3 GewO). Die in Spiel­hallen aufgestell­ten Gewinn­spiel­geräte benöti­gen gemäß § 33c Abs. 1 Satz 2 GewO eine im Einzel­nen in §§ 11 bis 17 SpielV geregelte Bauartzu­las­sung.

Außer in Spiel­hallen dür­fen auch in Gast­stät­ten bis zu drei Geld­spiel­geräte aufgestellt wer­den (§ 1 Abs. 1 Nr. 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV), wobei die geräte­be­zo­ge­nen Vor­gaben der Gewer­be­ord­nung (§§ 33c bis 33g GewO) und der Spielverord­nung zu beacht­en sind. Spielau­to­mat­en mit Gewin­n­möglichkeit dür­fen auch in Spiel­banken aufgestellt wer­den. Auf die Zulas­sung und den Betrieb von Spiel­banken find­en gemäß § 33h Nr. 1 GewO die §§ 33c bis 33g GewO und damit auch die Anforderun­gen an Geld­spiel­geräte nach der Spielverord­nung keine Anwen­dung.

Entwicklung der Spielhallen[↑]

Vor dem Inkraft­treten der ange­grif­f­e­nen Regelun­gen hat­te die Zahl der Spiel­hallen und der in ihnen aufgestell­ten Geld­spiel­geräte stark zugenom­men, in Berlin in den Jahren 2008 bis 2011 von 239 auf 409 Stan­dorte und von 302 auf 584 Erlaub­nisse sowie von 2.894 auf 5.398 Spiel­geräte, im Saar­land in den Jahren 2006 bis 2012 von 97 auf 147 Stan­dorte, von 129 auf 253 Erlaub­nisse und von 1.151 auf 2.589 Spiel­geräte und in Bay­ern in den Jahren 2006 bis 2012 von 871 auf 1.090 Stan­dorte, von 1.241 auf 1.984 Erlaub­nisse und von 10.605 auf 20.686 Spiel­geräte. In den drei Län­dern war es ins­beson­dere zu ein­er starken Zunahme an Mehrfach­spiel­hallen gekom­men. Die Umsätze mit Geld­spiel­geräten in Spiel­hallen und Gast­stät­ten waren vom Jahr 2002 bis zum Jahr 2013 bun­desweit von unge­fähr 5, 7 Mrd. € auf unge­fähr 19, 1 Mrd. € gestiegen13.

In Berlin dür­fen gemäß § 1 des Geset­zes über die Zulas­sung öffentlich­er Spiel­banken in Berlin (Spiel­bankenge­setz Berlin — SpBG Bln) hinge­gen nur bis zu zwei Spiel­banken zuge­lassen wer­den. Derzeit existiert eine Spiel­bank mit einem Haupt­stan­dort und vier Zweig­stellen. Zwis­chen dem Jahr 2001 und dem Jahr 2004 stieg die Zahl der dort aufgestell­ten Spielau­to­mat­en ins­beson­dere auf­grund der Neueröff­nung von Zweig­stellen von 570 auf 1.095. Durch die Schließung ein­er Zweig­stelle im Jahre 2012 sank die Zahl der aufgestell­ten Spielau­to­mat­en Ende des Jahres 2014 auf 830.

Im Saar­land sind gemäß § 5 Abs. 1 des Saar­ländis­chen Spiel­bankge­set­zes (Spiel­bG-Saar) bis zu zwei Spiel­banken erlaubt, für die Zweigspiel­be­triebe mit Auto­maten­spiel zuge­lassen wer­den dür­fen. Derzeit existieren zwei Spiel­banken und fünf Zweigspiel­be­triebe (davon eine Spiel­bank und zwei Zweigspiel­be­triebe in Saar­brück­en). Bis zum Jahr 2011 waren dort ins­ge­samt 951 Spielau­to­mat­en aufgestellt. Nach der Schließung ein­er Zweig­stelle im Jahre 2011 ist diese Zahl bis zum Jahr 2015 auf 857 zurück­ge­gan­gen.

Das Bun­desver­wal­tungs­gericht hat am 16.12 2016 entsch­ieden, die Berlin­er Beschränkun­gen für die Erlaub­nis und den Betrieb von Spiel­hallen seien recht­mäßig14. Ins­beson­dere dürften die Län­der seit dem Jahr 2006 nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG im Bere­ich des Rechts der Spiel­hallen sämtliche Voraus­set­zun­gen für die Erlaub­nis von Spiel­hallen und die Art und Weise ihres Betriebs regeln. Die Regelun­gen seien auch mit der Berufs­frei­heit und dem Eigen­tum­srecht der Spiel­hal­len­be­treiber vere­in­bar und auf der Grund­lage der tatrichter­lichen Fest­stel­lun­gen und des dem Lan­des­ge­set­zge­ber eingeräumten Spiel­raums bei der Ein­schätzung der Sucht­ge­fährdung sowie der Eig­nung und Erforder­lichkeit sucht­bekämpfend­er Maß­nah­men ver­hält­nis­mäßig. Das union­srechtliche Kohären­zge­bot bei der Bekämp­fung der Spiel­sucht ste­he ihnen eben­falls nicht ent­ge­gen.

Gesetzgebungszuständigkeit der Bundesländer[↑]

Soweit zuläs­sig sind die Ver­fas­sungs­beschw­er­den unbe­grün­det. Das Ver­bund­ver­bot (§ 25 Abs. 2 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 2 Spiel­hG Bln, § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpiel­hG) und die Abstands­ge­bote zu anderen Spiel­hallen (§ 25 Abs. 1 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 3 Spiel­hG Bln, § 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpiel­hG) sowie zu Kinder- und Jugen­dein­rich­tun­gen (§ 2 Abs. 1 Satz 4 Spiel­hG Bln), die Reduzierung der Geräte­höch­stzahl in Spiel­hallen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 Spiel­hG Bln), die Pflicht zur dauern­den Anwe­sen­heit ein­er Auf­sichtsper­son (§ 6 Abs. 2 Spiel­hG Bln) und die Über­gangsregelun­gen (§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV, § 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Spiel­hG Bln, § 12 Abs. 1 SSpiel­hG, § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 11 Abs. 1 Satz 2 BayAG­GlüStV) sind formell und materiell ver­fas­sungs­gemäß.

Die ange­grif­f­e­nen Regelun­gen sind dem Recht der Spiel­hallen zuzuord­nen, das gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG aus­drück­lich aus der konkur­ri­eren­den Kom­pe­tenz des Bun­des her­ausgenom­men wurde und damit nach Art. 70 Abs. 1 GG der Geset­zge­bungszuständigkeit der Län­der unter­fällt. Die Vorschriften über das Ver­bund­ver­bot und die Abstands­ge­bote sind auch nicht auf­grund der Sper­rwirkung der Geset­zge­bung des Bun­des im Bere­ich des Boden­rechts (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG) und im Bere­ich der öffentlichen Für­sorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) formell ver­fas­sungswidrig.

Die Sys­tem­atik des Grundge­set­zes fordert im Sinne ein­er möglichst ein­deuti­gen ver­tikalen Gewal­tenteilung eine strik­te, dem Sinn der Kom­pe­ten­znorm gerecht wer­dende Ausle­gung der Art. 70 ff. GG15. Für die Zuweisung ein­er Geset­zge­bungs­ma­terie an Bund oder Län­der ist der in Betra­cht kom­mende Kom­pe­ten­zti­tel anhand des Wort­lauts, his­torisch, sys­tem­a­tisch und mit Blick auf den Nor­mzweck auszule­gen16.

Das Gewicht der his­torischen Inter­pre­ta­tion ist ins­beson­dere von der Struk­tur und Aus­for­mung des Kom­pe­ten­zti­tels abhängig. Die Regelungs­geschichte des jew­eili­gen Normbe­standes ist weniger rel­e­vant, wenn die Kom­pe­tenz­ma­terie einen Lebenssachver­halt benen­nt, und maßge­blich­er, wenn die Regelungs­ma­terie nor­ma­tiv-rezep­tiv einen vorge­fun­de­nen Norm­bere­ich aufge­grif­f­en hat17. In diesem Zusam­men­hang kommt der Staat­sprax­is beson­deres Gewicht zu18.

Der Kom­pe­ten­zti­tel des Rechts der Spiel­hallen kann danach nicht in erster Lin­ie unter Rück­griff auf § 33i GewO näher bes­timmt wer­den; vielmehr ist hier­für an den Lebenssachver­halt des Betriebs von Spiel­hallen anzuknüpfen.

Bei der Bes­tim­mung des Zuweisungs­ge­halts des Begriffs “Recht der Spiel­hallen” ist zunächst auf den Wort­laut der Neuregelung abzustellen. Mit der Föder­al­is­mus­re­form im Jahre 2006 wurde das Recht der Spiel­hallen ins­ge­samt aus der konkur­ri­eren­den Zuständigkeit des Bun­des für das Recht der Wirtschaft her­ausgenom­men. Eine Beschränkung auf bes­timmte Aspek­te des Spiel­hal­len­rechts, ins­beson­dere auf die in § 33i GewO geregelte Erlaub­nispflicht, entspricht nicht dem Wort­laut des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, denn die den Län­dern zugewiesene Kom­pe­tenz wird nicht als “Recht der Spiel­hal­len­er­laub­nisse” beze­ich­net19. Danach umfasst die auss­chließliche Zuständigkeit der Län­der für das Recht der Spiel­hallen die gewer­berechtlichen Anforderun­gen an den Betrieb und die Zulas­sung von Spiel­hallen.

Eine Begren­zung des Rechts der Spiel­hallen auf den Regelungs­ge­halt des § 33i GewO oder auf Regelun­gen für einen einzel­nen Spiel­hal­len­stan­dort lässt sich der Entste­hungs­geschichte der Neu­fas­sung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG im Rah­men der Föder­al­is­mus­re­form im Jahre 2006 eben­falls nicht ent­nehmen. Eine nor­ma­tiv-rezep­tive Beschränkung der Lan­deskom­pe­tenz auf den Regelungs­bere­ich des § 33i GewO hat in die Geset­zge­bungs­ma­te­ri­alien keinen Ein­gang gefun­den. Vielmehr ver­weist der Geset­zen­twurf der Frak­tio­nen von CDU/CSU und SPD im Bun­destag im Zusam­men­hang mit dem Recht der Spiel­hallen allein auf die damit erfol­gende weit­ere Stärkung der Lan­des­ge­set­zge­ber durch Ver­lagerung von “Kom­pe­ten­zen mit beson­derem Region­al­bezug und solche(n) Mate­rien, die eine bun­des­ge­set­zliche Regelung nicht zwin­gend erfordern“20.

Dass die Kom­pe­ten­zver­lagerung nicht auf den Regelungs­bere­ich des § 33i GewO beschränkt sein sollte, ergibt sich auch aus den Beratun­gen der Kom­mis­sion von Bun­destag und Bun­desrat zur Mod­ernisierung der bun­desstaatlichen Ord­nung (Föder­al­is­muskom­mis­sion I) zur Neuord­nung der bun­desstaatlichen Kom­pe­ten­zord­nung, die der Auf­nahme der Bere­ich­saus­nahme für das Recht der Spiel­hallen in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG voraus­gin­gen. Der Kom­pe­ten­zti­tel “Recht der Wirtschaft” wurde in der Pro­jek­t­gruppe 5 (“Regionale The­men”) berat­en. Als Gegen­vorschlag zur anfänglichen Posi­tion der Län­der, die eine kom­plette Über­tra­gung des Gewer­berechts in ihre Geset­zge­bungskom­pe­tenz gefordert hat­ten21, zählte das Bun­desmin­is­teri­um für Wirtschaft und Arbeit einzelne in Titel II der Gewer­be­ord­nung reg­ulierte Gewerbe auf, für die eine Kom­pe­ten­zver­lagerung auf die Län­der in Betra­cht komme, soweit ein lokaler Bezug vorhan­den sei, darunter “Gewinn­spiele und Geld­spiel­geräte (§§ 33c bis 33h GewO)” und “Spiel­hallen (§ 33i GewO)“22. In den darauf­fol­gen­den Beratun­gen der Pro­jek­t­gruppe wurde ein Kon­sens darüber erzielt, dass unter dem Gesicht­spunkt der örtlichen Radizierung Teile des Gewer­berechts in die Zuständigkeit der Län­der überge­hen soll­ten23, wobei die entsprechende Aufzäh­lung das Recht der Spiel­hallen — ohne den Ver­weis auf § 33i GewO, aber nicht das Recht der Gewinn­spiele und Geld­spiel­geräte erfasste24. Auch der Voren­twurf für einen Vorschlag der Vor­sitzen­den der Föder­al­is­muskom­mis­sion I bezog sich nicht auf § 33i GewO25. Der lediglich in einem frühen Ver­hand­lungssta­di­um im Zusam­men­hang mit der Bere­ich­saus­nahme für die Lan­deskom­pe­tenz für die Spiel­hallen vom Bun­desmin­is­teri­um für Wirtschaft und Arbeit geäußerte Ver­weis auf § 33i GewO, der keinen Ein­gang in den Wort­laut gefun­den hat, bietet keinen tragfähi­gen Anhalt­spunkt für ein restrik­tives Ver­ständ­nis der Reich­weite der durch die Föder­al­is­muskom­mis­sion I in Aus­sicht genomme­nen Kom­pe­ten­züber­tra­gung.

Die von der Föder­al­is­muskom­mis­sion I betonte “örtliche Radizierung” der den Län­dern zu über­ant­wor­tenden Kom­pe­tenzbere­iche führt auch nicht zu ein­er Beschränkung der Län­derkom­pe­tenz auf Regelun­gen, die an die Beson­der­heit­en der Sit­u­a­tion vor Ort und Fra­gen der von der einzel­nen Spiel­halle aus­ge­hen­den Gefahren anknüpfen26. Eine maßge­bliche Klarstel­lung der Geset­zes­be­grün­dung gegenüber den Vorar­beit­en der Föder­al­is­muskom­mis­sion I beste­ht darin, dass der Begriff der “örtlichen” beziehungsweise “lokalen Radizierung“27 durch den­jeni­gen des “beson­deren Region­al­bezugs“28 erset­zt wurde und dieser gle­ich­w­er­tig neben dem Gesicht­spunkt des fehlen­den Erforderniss­es ein­er bun­des­ge­set­zlichen Regelung ste­ht. Durch die Zuord­nung der Anforderun­gen an den Betrieb der Spiel­hallen zum Spiel­hal­len­recht kön­nen unter­schiedliche Gegeben­heit­en in den Län­dern — ger­ade zwis­chen Stadt­staat­en ein­er­seits und Flächen­staat­en ander­er­seits — Berück­sich­ti­gung find­en29. Ein Erforder­nis bun­desweit ein­heitlich­er Regelun­gen ist demge­genüber — im Unter­schied zum Recht der Spiel­geräte — nicht ersichtlich.

Auch aus sys­tem­a­tis­chen Erwä­gun­gen ergibt sich, dass die Län­derkom­pe­tenz für das Recht der Spiel­hallen die gewer­berechtlichen Anforderun­gen an den Betrieb und die Zulas­sung von Spiel­hallen erfasst und in ihrer Reich­weite nicht nor­ma­tiv-rezep­tiv auf den Regelungs­bere­ich von § 33i GewO beschränkt ist. Bei ein­er einzel­nen Norm von einem rezip­ierten “Norm­bere­ich” zu sprechen, erscheint schon begrif­flich sehr zweifel­haft30. Eine nor­ma­tive Rezep­tion set­zt vielmehr das Vor­liegen eines entwick­lungsmäßig oder ord­nungspoli­tisch weit­ge­hend abgeschlosse­nen Normkom­plex­es wie etwa beim Strafrecht31 voraus. Hier kann bei der Ausle­gung auf die nor­ma­tiv­en Struk­turen der Kom­pe­tenz­ma­terie, wie sie sich in der Tra­di­tion des jew­eili­gen Rechts­ge­bi­ets entwick­elt haben, zurück­ge­grif­f­en wer­den.

§ 33i GewO verkör­perte vor der Föder­al­is­mus­re­form nicht für sich genom­men ein in sich abgeschlossenes, his­torisch gewach­senes Rechts­ge­bi­et des Spiel­hal­len­rechts. Dies ergibt sich schon daraus, dass die Vorschrift in der Gewer­be­ord­nung lediglich eine einzelne unter vie­len in Titel II, Abschnitt II, Unter­ab­schnitt B (Gewer­be­treibende, die ein­er beson­deren Genehmi­gung bedür­fen) ist und unter anderem neben den Vorschriften zu Geld­spiel­geräten und anderen Gewinn­spie­len in §§ 33c bis 33h GewO ste­ht32.

Die Erstreck­ung der Lan­deskom­pe­tenz für das Recht der Spiel­hallen auf die gewer­berechtlichen Anforderun­gen an den Betrieb und die Zulas­sung von Spiel­hallen ergibt sich auch aus der sys­tem­a­tis­chen Zusam­men­schau mit den anderen den Län­dern in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG auss­chließlich zugewiese­nen Mate­rien. So erfassen auch das Recht des Laden­schlusses, der Gast­stät­ten, der Schaustel­lung von Per­so­n­en, der Messen, der Ausstel­lun­gen und der Märk­te Sachver­halte mit Region­al­bezug, in denen der grundge­set­zän­dernde Geset­zge­ber eine eigen­ständi­ge Gestal­tungs­befug­nis der Län­der schaf­fen wollte, ohne dass er dadurch den ein­heitlichen Wirtschaft­sraum gefährdet sah. In diesen Mate­rien wurde den Län­dern die Regelung sämtlich­er erlaub­nis- und betrieb­s­be­zo­gen­er Aspek­te über­ant­wortet. Das­selbe muss dann auch für das Recht der Spiel­hallen gel­ten33.

Mit der Föder­al­is­mus­re­form wurde im Hin­blick auf die Kom­pe­ten­znorm des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG der Zweck ver­fol­gt, eine neu kon­turi­erte, klare föderale Verteilung der Geset­zge­bungszuständigkeit­en im Recht der Wirtschaft zu erzie­len34. Diesem Zweck wird die Unter­schei­dung zwis­chen einem Recht der Spiel­hallen, das die gewer­berechtlichen Anforderun­gen an Zulas­sung und Betrieb von Spiel­hallen umfasst, und einem Recht der Geld­spiel­geräte, das ins­beson­dere die tech­nis­chen Modal­itäten der Geräte zum Gegen­stand hat, gerecht.

Eine Begren­zung der Kom­pe­tenz für das Recht der Spiel­hallen auf Fra­gen der von der einzel­nen Spiel­halle aus­ge­hen­den (Spielsucht-)Gefahren, während son­st das Recht der Spiel­geräte ein­schlägig und damit der Bund konkur­ri­erend zuständig wäre35, würde die Materie des Spiel­hal­len­rechts ihres Kerns berauben.

Nach diesen Vor­gaben sind die ange­grif­f­e­nen Regelun­gen dem Recht der Spiel­hallen zuzuord­nen.

Für die Vorschriften zum Ver­bund­ver­bot und zu den Abstands­ge­boten ergibt sich die Zuord­nung zum Recht der Spiel­hallen aus dem Umstand, dass sie gewer­berechtliche Anforderun­gen an die Zulas­sung und den Betrieb von Spiel­hallen darstellen. Sie haben keinen Bezug zu Regelun­gen über die tech­nis­chen Anforderun­gen an Spiel­geräte oder Fra­gen der Geräteauf­stel­lung unab­hängig vom konkreten Auf­stel­lort. Darüber hin­aus beste­ht bei den Abstands­ge­boten ein Region­al­bezug insofern, als die Län­der je nach vorhan­den­er Spiel­hal­len­dichte und den regionalen Gegeben­heit­en unter­schiedliche Min­destab­stände vorgeben kön­nen36.

Die Reduzierung der all­ge­meinen Geräte­höch­stzahl je Spiel­halle von zwölf auf acht (§ 4 Abs. 2 Spiel­hG Bln) ist eben­falls eine gewer­berechtliche Anforderung und dem Recht der Spiel­hallen zuzuord­nen. Sie stellt unab­hängig vom Gefährdungspo­ten­tial des Einzel­geräts auf die spez­i­fis­che Gefährlichkeit von Spiel­hallen ab, die sich aus dem Anreiz ergibt, welchen viele Geräte allein schon durch ihre gemein­same Ver­füg­barkeit in ein­er Spiel­halle ausüben (“Las-Vegas-Effekt”). Die Entschei­dung darüber, wo und in welchem Umfang Geld­spiel­geräte aufgestellt wer­den dür­fen, hängt zwar auch von der Aus­gestal­tung der einzel­nen Geräte ab. Das schließt aber nicht lan­desrechtliche Regelun­gen des Rechts der Spiel­hallen aus, für welche das Gefährdungspo­ten­tial der konkreten Spiel­geräte von Bedeu­tung ist.

Auch bei der Regelung, wonach in jed­er Spiel­halle dauer­haft eine Auf­sichtsper­son anwe­send sein muss (§ 6 Abs. 2 Spiel­hG Bln), han­delt es sich eben­falls um eine Anforderung an den Spiel­hal­len­be­trieb.

Sperrwirkung durch die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Bodenrecht[↑]

Die Zuständigkeit des Bun­des für das auch das Bau­pla­nungsrecht umfassende Boden­recht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG, von welch­er der Bund ins­beson­dere durch den Erlass des Bauge­set­zbuchs Gebrauch gemacht hat, ent­fal­tet keine Sper­rwirkung gegenüber den Vorschriften der Län­der zum Ver­bund­ver­bot und zu den Abstands­ge­boten37.

Zum Boden­recht gehören diejeni­gen Vorschriften, die den Grund und Boden unmit­tel­bar zum Gegen­stand haben, also die rechtlichen Beziehun­gen des Men­schen zu Grund und Boden und die Art und Weise sein­er baulichen Nutzbarkeit regeln38. Das Ver­bund­ver­bot und die Abstands­ge­bote haben nicht unmit­tel­bar die rechtlichen Beziehun­gen der Spiel­hal­len­be­treiber zu Grund und Boden oder die Koor­dinierung und aus­gle­ichende Zuord­nung konkur­ri­eren­der Boden­nutzun­gen und Boden­funk­tio­nen zum Gegen­stand, son­dern die Art und Weise der Ausübung eines Gewerbes zur Ver­mei­dung der von diesem typ­is­cher­weise aus­ge­hen­den Gefahren. Das Bau­pla­nungsrecht bezieht sich auf die Gegeben­heit­en und mögliche Kon­flik­t­la­gen vor Ort, während die Regeln über das Abstands­ge­bot und das Ver­bund­ver­bot auf generelle Beschränkun­gen zie­len. Die Begren­zung der Ansied­lung von Vergnü­gungsstät­ten in bes­timmten Bauge­bi­eten nach dem Bauge­set­zbuch stellt lediglich eine Option für die kom­mu­nale Pla­nung dar39. Soweit mit den ange­grif­f­e­nen Vorschriften auch städte­bauliche Ziele ver­fol­gt wer­den, stellt dies ihre vor­rangig gewer­berechtliche Moti­va­tion nicht in Frage.

Sperrwirkung durch die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für den Jugendschutz[↑]

Eine Sper­rwirkung hin­sichtlich des Abstands­ge­bots zu Kinder- und Jugen­dein­rich­tun­gen (§ 2 Abs. 1 Satz 4 Spiel­hG Bln) ergibt sich nicht aus der Zuständigkeit des Bun­des für das Recht der öffentlichen Für­sorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG), die auch den Jugend­schutz erfasst, von welch­er der Bund unter anderem durch den Erlass des Jugend­schutzge­set­zes (JuSchG) Gebrauch gemacht hat40. Soweit § 6 Abs. 1 JuSchG vor­sieht, dass die Anwe­sen­heit in öffentlichen Spiel­hallen oder ähn­lichen vor­wiegend dem Spiel­be­trieb dienen­den Räu­men Kindern und Jugendlichen nicht ges­tat­tet wer­den darf und § 6 Abs. 2 JuSchG die Teil­nahme von Kindern und Jugendlichen an Spie­len mit Gewin­n­möglichkeit in der Öffentlichkeit weit­ge­hend auss­chließt, ste­hen diese Regelun­gen der lan­des­ge­set­zlichen Vor­gabe von Min­destab­stän­den zwis­chen Spiel­hallen und Kinder- und Jugen­dein­rich­tun­gen nicht ent­ge­gen41. Denn deren Gegen­stand ist wiederum vor­rangig eine bei der Zulas­sung zu beach­t­ende Anforderung an den Stan­dort des Gewerbes, dessen Regelung für den Bere­ich der Spiel­hallen der alleini­gen Geset­zge­bungszuständigkeit der Län­der zugewiesen ist. Dass das Land Berlin hier­bei speziell im Zusam­men­hang mit der Gewer­beausübung ste­hende Gefährdun­gen von Kindern und Jugendlichen in den Blick nimmt42, dient dem vor­rangig gewer­berechtlichen Ziel der Bekämp­fung und Ver­hin­derung von Spiel­sucht.

Zeitlich gestufte Ersetzung des § 33i GewO[↑]

Die in § 29 Abs. 4 GlüStV zeitlich gestuft ange­ord­nete Erset­zung des § 33i GewO durch Lan­desrecht beruht auf Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG43.

Materielle Verfassungsgemäßheit der landesrechtlichen Regelungen[↑]

Die ange­grif­f­e­nen Regelun­gen sind materiell ver­fas­sungs­gemäß. Die Neuregelun­gen sind eben­so mit dem Grundge­setz vere­in­bar wie die Über­gangsregelun­gen.

Das Ver­bund­ver­bot (§ 25 Abs. 2 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 2 Spiel­hG Bln, § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpiel­hG), die Abstands­ge­bote zu anderen Spiel­hallen (§ 25 Abs. 1 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 3 Spiel­hG Bln, § 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpiel­hG) und zu Kinder- und Jugen­dein­rich­tun­gen (§ 2 Abs. 1 Satz 4 Spiel­hG Bln), die Reduzierung der Geräte­höch­stzahl in Spiel­hallen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 Spiel­hG Bln) und die Pflicht zur dauern­den Anwe­sen­heit ein­er Auf­sichtsper­son (§ 6 Abs. 2 Spiel­hG Bln) sind mit Art. 12 Abs. 1 GG, mit dem Eigen­tums­grun­drecht aus Art. 14 Abs. 1 GG sowie mit dem Gle­ich­heitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vere­in­bar.

Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit[↑]

Abs. 1 GG schützt neben der freien Beruf­sausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu ver­ste­hen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaf­fung und Aufrechter­hal­tung ein­er Lebens­grund­lage dient44. Der Schutz der Berufs­frei­heit ist nicht auf tra­di­tionell oder geset­zlich fix­ierte Berufs­bilder beschränkt, son­dern erfasst auch Berufe, die auf­grund der fortschre­i­t­en­den tech­nis­chen, sozialen oder wirtschaftlichen Entwick­lung neu ent­standen sind45.

In das durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierte ein­heitliche Grun­drecht der Berufs­frei­heit darf nur auf geset­zlich­er Grund­lage und unter Beach­tung des Grund­satzes der Ver­hält­nis­mäßigkeit einge­grif­f­en wer­den46. Der Ein­griff muss zur Erre­ichung eines legit­i­men Ein­griff­sziels geeignet sein und darf nicht weit­er gehen, als es die Gemein­wohlbe­lange erfordern; fern­er müssen Ein­griff­szweck und Ein­griff­s­in­ten­sität in einem angemesse­nen Ver­hält­nis ste­hen47. An objek­tive Beruf­szu­gangsregelun­gen sind dabei grund­sät­zlich gesteigerte Anforderun­gen zu stellen48.

Die Bekämp­fung der Spiel- und Wettsucht und weit­er­er neg­a­tiv­er Begleit­er­schei­n­un­gen des Spiel- und Wet­t­be­triebs stellt ein legit­imes Ziel für die Berufs­frei­heit ein­schränk­ende Regelun­gen dar49. Es gel­ten insofern allerd­ings beson­dere Anforderun­gen, sofern der Staat zugle­ich auf Teilen des Spiel­mark­tes selb­st wirtschaf­tend tätig ist50. So ver­langt ein beim Staat monop­o­lisiertes Sportwet­te­nange­bot eine kon­se­quente Aus­gestal­tung der Maß­nah­men zur Ver­mei­dung und Abwehr von Spiel­sucht und prob­lema­tis­chem Spielver­hal­ten51, da fiskalis­che Erwä­gun­gen des Staates solche Ein­schränkun­gen der Berufs­frei­heit nicht tra­gen kön­nen52. Auch über die — vor­liegend nicht zur Prü­fung ste­hende — Aus­gestal­tung staatlich­er Mono­pole hin­aus ist in ein­er Kon­flik­t­lage mit staatlich­er Beteili­gung am Spiel- und Wettmarkt eine Aus­rich­tung der staatlichen Maß­nah­men auf die Bekämp­fung der Spiel­sucht erforder­lich. Dabei sind andere Glücksspielfor­men ins­beson­dere dann einzubeziehen, wenn der Geset­zge­ber (auch) eigene fiskalis­che Inter­essen ver­fol­gt und die Glücksspielfor­men poten­tiell in Konkur­renz zueinan­der ste­hen. Denn auch hier kann die legit­ime Zielset­zung, die Wet­tlei­den­schaft zu begren­zen und die Wettsucht zu bekämpfen, in ein Span­nungsver­hält­nis zu den fiskalis­chen Inter­essen des Staates ger­at­en53. Die sucht­präven­tiv aus­gerichtete staatliche Reg­ulierung in einem Glücksspielseg­ment darf nicht durch die fiskalis­che Aus­rich­tung der Reg­ulierung in einem anderen kon­terkari­ert wer­den. Dies gilt ins­beson­dere dort, wo die Reg­ulierung pri­vater Ange­bote und staatliche Mono­pole zusam­men­tr­e­f­fen, wie dies bei der Reg­ulierung von Spiel­hallen ein­er­seits und Spiel­banken ander­er­seits der Fall sein kann.

Unter­schiedliche Regelun­gen ver­schieden­er Glücksspielfor­men sind jedoch zuläs­sig, sofern der Geset­zge­ber eine angemessene Sucht­präven­tion nicht außer Acht lässt. Föder­al unter­schiedliche oder auch konkur­ri­erende Lösungswege sind zudem im Bun­desstaat angelegt54.

Dies wird auch den Anforderun­gen des Gericht­shofs der Europäis­chen Union an die staatliche Bekämp­fung der Spiel­sucht im nicht monop­o­lisierten Bere­ich gerecht55. Dem­nach ist die Beschränkung des freien Dien­stleis­tungsverkehrs und der Nieder­las­sungs­frei­heit der Union­srecht­sor­d­nung nur dann gerecht­fer­tigt, wenn die restrik­tive Maß­nahme einem zwin­gen­den Grund des All­ge­mein­in­ter­ess­es wie dem Schutz der Ver­brauch­er und der Sozialord­nung (ein­schließlich der Bekämp­fung der Spiel­sucht), der Betrugsvor­beu­gung oder der Ver­mei­dung von Anreizen für die Bürg­er zu über­mäßi­gen Aus­gaben für das Spie­len entspricht und geeignet ist, die Ver­wirk­lichung dieses Ziels dadurch zu gewährleis­ten, dass sie dazu beiträgt, die Gele­gen­heit­en zum Spiel zu ver­ringern und die Tätigkeit­en im Glücksspiel in kohärenter und sys­tem­a­tis­ch­er Weise zu begren­zen56.

Solche Regelun­gen müssen zudem hin­re­ichend bes­timmt sein. Das Bes­timmtheits­ge­bot soll sich­er­stellen, dass Regierung und Ver­wal­tung im Gesetz steuernde und begren­zende Hand­lungs­maßstäbe vorfind­en und dass die Gerichte eine wirk­same Recht­skon­trolle durch­führen kön­nen. Fern­er erlauben es Bes­timmtheit und Klarheit der Norm, dass die betrof­fe­nen Bürg­erin­nen und Bürg­er sich auf mögliche belas­tende Maß­nah­men ein­stellen kön­nen57. Der Geset­zge­ber ist dabei gehal­ten, seine Regelun­gen so bes­timmt zu fassen, wie dies nach der Eige­nart des zu ord­nen­den Lebenssachver­halts mit Rück­sicht auf den Nor­mzweck möglich ist58. Welche Anforderun­gen an die Bes­timmtheit geset­zlich­er Regelun­gen zu stellen sind, richtet sich auch nach der Inten­sität der durch die Regelung oder auf­grund der Regelung erfol­gen­den Grun­drecht­se­in­griffe59. Es reicht aus, wenn sich im Wege der Ausle­gung der ein­schlägi­gen Bes­tim­mung mit Hil­fe der anerkan­nten Ausle­gungsregeln fest­stellen lässt, ob die tat­säch­lichen Voraus­set­zun­gen für die in der Recht­snorm aus­ge­sproch­ene Rechts­folge vor­liegen60. Verbleibende Ungewis­sheit­en dür­fen nicht so weit gehen, dass die Vorherse­hbarkeit und Jus­tizia­bil­ität des Han­delns der durch die Nor­men ermächtigten staatlichen Stellen gefährdet sind61.

Die ange­grif­f­e­nen Vorschriften greifen in die Grun­drechte der Beschw­erde­führerin­nen aus Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art.19 Abs. 3 GG ein. Die Ein­griffe sind aber gerecht­fer­tigt.

Die Beschw­erde­führerin­nen unter­fall­en als Betreiberin­nen von Spiel­hallen dem Schutz des Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art.19 Abs. 3 GG62. Bei der Tätigkeit als Betreiber ein­er Spiel­halle han­delt es sich um einen eigen­ständi­gen Beruf als eine wirtschaftliche Betä­ti­gung, die grund­sät­zlich unab­hängig von anderen Tätigkeit­en aus­geübt wer­den kann. Über die Jahre hat sich ein entsprechen­des Berufs­bild her­aus­ge­bildet, für das das Gewer­berecht spezielle Anforderun­gen auf­stellt (vgl. § 33i Abs. 1 und 2 Nr. 1 i.V.m. § 33c Abs. 2 GewO).

Das Ver­bund­ver­bot bewirkt, dass an einem Stan­dort nur noch eine Spiel­halle zuge­lassen wer­den darf. Damit wird ein baulich­er Ver­bund ver­schieden­er Spiel­hallen, ins­beson­dere ein Betrieb in dem­sel­ben Gebäude oder Gebäudekom­plex aus­geschlossen. Das Berlin­er und das saar­ländis­che Abstands­ge­bot zu anderen Spiel­hallen sehen vor, dass zwis­chen Spiel­hallen ein Min­destab­stand von 500 Metern einzuhal­ten ist. Zudem bes­timmt der Berlin­er Lan­des­ge­set­zge­ber mit dem Abstands­ge­bot zu Kinder- und Jugen­dein­rich­tun­gen, dass Spiel­hallen nicht in räum­lich­er Nähe von Ein­rich­tun­gen betrieben wer­den sollen, die ihrer Art nach oder tat­säch­lich vor­wiegend von Kindern oder Jugendlichen aufge­sucht wer­den. Die Reduzierung der Geräte­höch­stzahl in Spiel­hallen durch § 4 Abs. 2 Satz 1 Spiel­hG Bln führt dazu, dass in Spiel­hallen statt der zuvor zuläs­si­gen zwölf nun­mehr nur noch max­i­mal acht Geld­spiel­geräte aufgestellt wer­den dür­fen; zudem wer­den die Berlin­er Spiel­hal­len­be­treiber zur dauern­den Anwe­sen­heit ein­er Auf­sichtsper­son verpflichtet.

Die ange­grif­f­e­nen Vorschriften regeln damit die Zulas­sung und den Betrieb von Spiel­hallen und greifen deshalb in die Berufs­frei­heit der Spiel­hal­len­be­treiber ein. Der Ein­satz von Eigen­tum zu Erwerb­szweck­en ste­ht auch unter dem Schutz der Berufs­frei­heit63.

Die Ein­griffe in die Berufs­frei­heit der Spiel­hal­len­be­treiber sind gerecht­fer­tigt.

Die Regelun­gen in Berlin und im Saar­land zum Ver­bund­ver­bot und zu den Abstands­ge­boten zu anderen Spiel­hallen und zu Kinder- und Jugen­dein­rich­tun­gen genü­gen den Anforderun­gen des Art. 12 Abs. 1 GG an eine ver­fas­sungsrechtliche Recht­fer­ti­gung.

Auch zur Recht­fer­ti­gung ein­er objek­tiv­en Beruf­szu­gangsvo­raus­set­zung liegen hin­re­ichende Gründe des Gemein­wohls vor, die das Ver­bund­ver­bot und die Abstands­ge­bote tra­gen. Die Regelun­gen dienen der Abwehr drän­gen­der Gefahren für ein beson­ders wichtiges Gemein­schaftsgut, sind im Blick auf die unter staatlich­er Beteili­gung betriebe­nen Spiel­banken hin­re­ichend kon­se­quent auf das legit­ime Ziel der Bekämp­fung der Spiel- und Wettsucht aus­gerichtet, ver­hält­nis­mäßig und ste­hen mit dem Bes­timmtheits­ge­bot in Ein­klang.

Die Regelun­gen dienen mit der Ver­mei­dung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spiel­hallen aus­ge­hen­den Sucht­ge­fahren und dem Schutz von Kindern und Jugendlichen einem beson­ders wichti­gen Gemein­wohlziel, da Spiel­sucht zu schw­er­wiegen­den Fol­gen für die Betrof­fe­nen, ihre Fam­i­lien und die Gemein­schaft führen kann64. § 1 Nr. 1 GlüStV und § 1 Abs. 1 Nr. 1 SSpiel­hG nen­nen aus­drück­lich die Ver­hin­derung des Entste­hens von Glücksspiel­sucht und die wirk­same Sucht­bekämp­fung als Ziele des Staatsver­trages beziehungsweise des Geset­zes. Dass mit dem Ver­bund­ver­bot und dem Abstands­ge­bot das Ziel der Spiel­sucht­bekämp­fung durch eine Beschränkung des ins­ge­samt ver­füg­baren Spiel­hal­lenange­bots ver­fol­gt wird, stellen die Erläuterun­gen zum Ersten Glücksspielän­derungsstaatsver­trag und die Geset­zes­be­grün­dun­gen der Spiel­hal­lenge­set­ze aus­drück­lich klar65.

Näher wird das Ver­bund­ver­bot damit begrün­det, dass Mehrfach­spiel­hallen auf­grund des gesteigerten Ange­bots an Geld­spiel­geräten in engem räum­lichen Ver­bund ein wesentlich­es Ele­ment zur Steigerung der Spiel­sucht darstell­ten und durch sie ein “Las-Vegas-Effekt” ein­trete, der erhe­bliche Anreize für ein nicht mehr bewusst ges­teuertes Weit­er­spie­len biete66. Durch das Ver­bund­ver­bot sollen das gewerbliche Spiel auf das Maß von Unter­hal­tungsspie­len und damit auf ein harm­los­es Freizeitvergnü­gen zurück­ge­führt sowie die Entste­hung spiel­bankähn­lich­er Großspiel­hallen ver­hin­dert wer­den67.

Zweck des Abstands­ge­bots zu anderen Spiel­hallen ist die Her­beiführung ein­er Begren­zung der Spiel­hal­len­dichte und damit eine Beschränkung des Gesam­tange­bots an Spiel­hallen. Damit soll das Abstands­ge­bot — wie auch das Ver­bund­ver­bot — zur Ver­hin­derung und Bekämp­fung von Spiel­sucht dadurch beitra­gen, dass ein Spiel­er auf dem Weg von ein­er Spiel­halle zur näch­sten “auf andere Gedanken” kommt68. Der Spiel­er soll sich nach dem Ver­lassen der Spiel­halle so weit von ihrer Atmo­sphäre gelöst haben, dass ein selb­ständi­ger, neuer Entschluss zum Betreten ein­er weit­eren Spiel­halle erforder­lich ist.

Die Berlin­er Regelung zum Abstand zu Ein­rich­tun­gen für Kinder und Jugendliche dient der möglichst frühzeit­i­gen Vor­beu­gung von Spiel­sucht. Nach der Begrün­dung des Geset­zen­twurfs üben ger­ade Spiel­hallen einen “Reiz des Ver­bote­nen” aus, der ins­beson­dere auf Kinder und Jugendliche anziehend wirkt. Ins­beson­dere soll durch diesen Tatbe­stand einem Gewöh­nungsef­fekt des ver­bre­it­eten, stets ver­füg­baren Ange­bots von Spiel­hallen bei Kindern und Jugendlichen ent­ge­gengewirkt wer­den69.

Diese Ein­schätzun­gen der Geset­zge­ber sind nicht offen­sichtlich fehler­haft. Im Rah­men des ihnen zuste­hen­den Ein­schätzungs- und Prog­nosespiel­raums70, der vom Bun­desver­fas­sungs­gericht nur in begren­ztem Umfang über­prüf­bar ist71, durften die Geset­zge­ber in Berlin und im Saar­land annehmen, dass die vom Spiel an Geld­spiel­geräten in Spiel­hallen aus­ge­hen­den Sucht­ge­fahren schwere Gefahren für die Betrof­fe­nen, ihre Fam­i­lien und die Gemein­schaft darstellen. Das Ergreifen von Maß­nah­men zur Reduzierung des Spiels in Spiel­hallen in Form des Ver­bund­ver­bots und der Abstands­ge­bote kann von den Geset­zge­bern in nachvol­lziehbar­er Weise auf drei einan­der ergänzende Erken­nt­nisse gestützt wer­den: erstens die grund­sät­zlich vom Spiel an Geld­spiel­geräten in Spiel­hallen aus­ge­hen­den Sucht­ge­fahren, zweit­ens die deut­liche Zunahme und Nutzung des Ange­bots an Geld­spiel­geräten in Spiel­hallen und drit­tens den Zusam­men­hang zwis­chen ein­er Zunahme des Spiels und ein­er Zunahme an Sucht­prob­le­men.

Aus­drück­lich haben sich die Län­der auf die Ergeb­nisse des vom Bun­deswirtschaftsmin­is­teri­um 2010 veröf­fentlicht­en Berichts zur Evaluierung der Fün­ften Nov­el­le der Spielverord­nung und auf die von ihnen in Auf­trag gegebene “Inter­na­tion­al ver­gle­ichende Analyse des Glücksspiel­we­sens” gestützt72, woraus ins­beson­dere der Anstieg der Spiel­hal­len­stan­dorte, die Zunahme der Bedeu­tung von Mehrfach­spiel­hallen und der deut­liche Anstieg der Umsätze mit Geld­spiel­geräten in Spiel­hallen sowie die finanziellen Ein­schränkun­gen von Spiel­ern in Spiel­hallen her­vorge­hen73. Laut der peri­odis­chen Studie der Bun­deszen­trale für gesund­heitliche Aufk­lärung lag in den Jahren 2009 bis 2015 der Anteil der Befragten mit prob­lema­tis­chem oder pathol­o­gis­chem Spielver­hal­ten mit 17, 2 % am höch­sten bei Geld­spiel­geräten, gefol­gt von Inter­net-Casi­nospie­len mit 13, 1 % und Sportwet­te­nange­boten mit 12, 1 %74. Im Rah­men der soge­nan­nten PAGE-Studie aus dem Jahre 2011 nan­nten 49, 1 % der Befragten mit Glücksspiel­prob­le­men Geld­spiel­geräte in Spiel­hallen und Gast­stät­ten als wichtig­sten Prob­lem­bere­ich75.

Ger­ade im Hin­blick auf Kinder und Jugendliche durfte der Geset­zge­ber sucht­präven­tive Maß­nah­men auf­grund ihrer höheren Beein­druck­barkeit für beson­ders dringlich hal­ten, da der Anteil junger Spiel­er in den let­zten Jahren deut­lich gestiegen ist und die Alters­gruppe der 18- bis 25-Jähri­gen diejenige mit dem größten Spiel­er­an­teil an Geld­spiel­geräten darstellt76.

Die von den Geset­zge­bern zugrunde gelegten Annah­men wer­den auch nicht durch das von den Beschw­erde­führerin­nen ange­führte Gutacht­en zum soge­nan­nten Patholo­gie-Poten­zial-Koef­fizien­ten in Frage gestellt77, da es durch die Anknüp­fung an den Mark­tan­teil und die Spiel­erträge des jew­eili­gen Spiels den Anteil der Süchti­gen im Ver­hält­nis zum Umsatz ermit­telt und damit die höhere Ertragsquote der Spiel­banken das Ergeb­nis verz­er­rt. Zudem sind die Geset­zge­ber nicht gehal­ten, bei der Bekämp­fung der Glücksspiel­sucht auf eine rein math­e­ma­tisch berech­nete rel­a­tive Gefährlichkeit abzustellen. Vielmehr recht­fer­ti­gen ger­ade die hohen Anteile der Spiel­er an Geld­spiel­geräten an der Gesamtzahl pathol­o­gis­ch­er Spiel­er sowie der hohe Mark­tan­teil und das erhe­bliche Wach­s­tum des Spiels in Spiel­hallen über die let­zten Jahre die Annahme nach­weis­bar­er schw­er­er Gefahren für die spiel­süchti­gen oder von Spiel­sucht bedro­ht­en Per­so­n­en, ihre Fam­i­lien und die Gemein­schaft. Es ist nicht ersichtlich, dass die den Neuregelun­gen zugrunde liegen­den Annah­men in einem Maße wirtschaftlichen Geset­zen oder prak­tis­ch­er Erfahrung wider­sprechen, dass sie vernün­ftiger­weise keine Grund­lage für geset­zge­berische Maß­nah­men abgeben kön­nten78.

Das Ver­bund­ver­bot und die Abstands­ge­bote sind kon­se­quent am Ziel der Spiel­sucht­bekämp­fung aus­gerichtet, auch wenn Spiel­hallen, Spiel­banken und Gast­stät­ten, in denen Geld­spiel­geräte aufgestellt sind, unter­schiedlichen Regelun­gen unter­wor­fen sind. Bei der Reg­ulierung der Geld­spiel­geräte in Gast­stät­ten sind keine gesteigerten fiskalis­chen Inter­essen auf Seit­en der Län­der erkennbar.

Mit dem in die Regelun­gen nicht ein­be­zo­ge­nen Betrieb der Spiel­banken sind allerd­ings gesteigerte fiskalis­che Inter­essen der Län­der ver­bun­den, weil ihnen nach Lan­des­ge­setz wesentliche Anteile an der Betreiberge­sellschaft gehören (vgl. § 5 Abs. 3 Spiel­bG-Saar) und sie Brut­tospiel­er­trag und Gewinn der Spiel­banken abschöpfen (vgl. § 14 Abs. 1, § 15 Spiel­bG-Saar; § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 bis 5 SpBG Bln). Insofern ist nicht aus­geschlossen, dass das Ver­bund­ver­bot und die weit­eren Beschränkun­gen in den neuen Spiel­hal­lenge­set­zen indi­rekt auch fiskalis­che Inter­essen der Län­der durch Ver­lagerung auf das Ange­bot der Spiel­banken fördern. Insoweit beste­ht ein Konkur­ren­zver­hält­nis zwis­chen den — hier reg­ulierten — Spiel­hallen und den — auch mit fiskalis­chen Inter­essen betriebe­nen — Spiel­banken, die in Berlin und im Saar­land Depen­dan­cen oder Zweignieder­las­sun­gen betreiben, in denen auss­chließlich und los­gelöst von den übri­gen Glücksspielange­boten der Spiel­banken ver­gle­ich­bares Glücksspiel an Auto­mat­en beziehungsweise Geräten ange­boten wird. Diese sind durch die aus­drück­liche Aus­nahme in § 33h Nr. 1 GewO von der Anwend­barkeit der spiel­hal­len­be­zo­ge­nen Regelun­gen der Gewer­be­ord­nung ausgenom­men. Demge­genüber wird der Entste­hung von Mehrfach­spiel­hallen, die wegen des großflächi­gen Ange­bots und der größeren Zahl an ver­füg­baren Spiel­geräten in die Nähe der Auto­maten­säle von Spiel­banken her­an­rück­en, mit den ange­grif­f­e­nen Regelun­gen ent­ge­gengewirkt.

Den­noch liegt hierin keine Inkon­se­quenz in Bezug auf das von den Geset­zge­bern ver­fol­gte Ziel der Bekämp­fung der Glücksspiel­sucht, da der Betrieb der Spiel­banken und die Erlaub­nis zur Auf­stel­lung von Spielau­to­mat­en in eigen­er Weise an den in § 1 GlüStV benan­nten Zie­len, ins­beson­dere der Bekämp­fung der Glücksspiel­sucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und der Begren­zung und Kanal­isierung des Spiel­triebs (§ 1 Nr. 2 GlüStV), aus­gerichtet sind. Für Spiel­banken sind umfan­gre­iche Spiel­er­schutzvorschriften vorge­se­hen. So gel­ten für die Spiel­banken gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV bun­desweit die Wer­bebeschränkun­gen gemäß § 5 GlüStV, die Pflicht zur Entwick­lung eines Sozialkonzepts gemäß § 6 GlüStV, die Aufk­lärungspflicht­en des § 7 GlüStV sowie ins­beson­dere das bun­desweite Spiel­ersperrsys­tem mit der Möglichkeit von Selb­st- und Fremdsper­ren gemäß § 8 GlüStV.

Im Hin­blick auf den Ange­bot­sum­fang der Spiel­banken ist überdies geset­zlich geregelt, dass dieser sich nicht an fiskalis­chen Inter­essen ori­en­tieren darf, son­dern gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV an die Ziele des § 1 GlüStV gebun­den ist. Dementsprechend sieht § 20 Abs. 1 GlüStV zur Erre­ichung der Ziele des § 1 GlüStV eine Begren­zung der Anzahl der Spiel­banken in den Län­dern vor. Damit sind auch der Zulas­sung von Zweignieder­las­sun­gen beziehungsweise Depen­dan­cen Gren­zen geset­zt (zu deren Genehmi­gungs­bedürftigkeit vgl. § 6 Abs. 3 Spiel­bG-Saar; zu Nebenbes­tim­mungen § 2 Abs. 7 Nr. 1 SpBG Bln, § 6 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 Spiel­bG-Saar). So ist das Spiel in Spiel­banken auf­grund der begren­zten Zahl der Stan­dorte (fünf in Berlin und sieben im Saar­land) aus dem All­t­ag her­aus­ge­hoben, während das Spiel in Spiel­hallen schon auf­grund der großen Ver­füg­barkeit und der wesentlich zahlre­icheren Stan­dorte Bestandteil des alltäglichen Lebens ist. Dieser Unter­schied wird auch bei ein­er Reduzierung des Bestands an Spiel­hal­len­stan­dorten auf­grund der Abstands­ge­bote nach Ablauf der Über­gangs­fris­ten grund­sät­zlich fortbeste­hen. Nach den vor­liegen­den Unter­suchun­gen fällt die vom kleinen Spiel an Spielau­to­mat­en in Spiel­banken aus­ge­hende Sucht­prob­lematik sehr viel geringer aus als beim Spiel an Geld­spiel­geräten in Spiel­hallen79.

Zusät­zlich beste­hen durch die Auf­sicht der für Inneres zuständi­gen Lan­desmin­is­te­rien (vgl. § 12 SpBG Bln, § 2 Abs. 4 Satz 1 All­ge­meines Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicher­heit und Ord­nung in Berlin i.V.m. Nr. 5 Abs. 5 Zuständigkeit­skat­a­log Ord­nungsauf­gaben Berlin bzw. § 12 Spiel­bG-Saar, Nr. 2.16 der Anlage der Bekan­nt­machung der Geschäfts­bere­iche der ober­sten Lan­des­be­hör­den des Saar­lan­des) hin­re­ichende struk­turelle Sicherun­gen dafür, dass die inhaltlichen Vor­gaben im Hin­blick auf die Ziele der Bekämp­fung der Spiel­sucht sowie der Kanal­isierung des Spiel­triebs vom Staat gegenüber den Spiel­banken durchge­set­zt wer­den kön­nen80. Damit ist es den zuständi­gen Behör­den bei­der Län­der aufgegeben, eine an § 1 GlüStV ori­en­tierte Beschränkung sowohl der Depen­dan­cen oder Zweignieder­las­sun­gen der Spiel­banken als auch des Ange­bots an Spielau­to­mat­en an den einzel­nen Stan­dorten der Spiel­banken durchzuset­zen.

Im Übri­gen wider­spricht das Ange­bot des Auto­maten­spiels in Spiel­banken in Berlin und im Saar­land — soweit ersichtlich — auch in sein­er tat­säch­lichen Aus­gestal­tung nicht den Zie­len der Bekämp­fung der Spiel­sucht und der Kanal­isierung des Spiel­triebs und ori­en­tiert sich nicht an fiskalis­chen Inter­essen der Län­der. Die Zahl der Zweignieder­las­sun­gen ist in bei­den Län­dern leicht gesunken, während die Zahl der Spiel­hallen und ger­ade der Mehrfach­spiel­hallen in den let­zten zehn Jahren sprung­haft angestiegen ist. Auch bei Berück­sich­ti­gung der “Aus­dün­nung” des Spiel­hal­len­mark­tes durch Ver­bund­ver­bot und Abstands­ge­bot nach Ablauf der Über­gangs­fris­ten zum 31.07.2016 beziehungsweise zum 30.06.2017 dürfte die absolute Zahl der Spielau­to­mat­en in Spiel­banken erhe­blich geringer bleiben als die Zahl der Spiel­geräte in Spiel­hallen.

Zur kon­se­quenten Reg­ulierung der Spiel­banken und ins­beson­dere des Auto­maten­spiels mit dem Ziel der Bekämp­fung der Spiel­sucht haben die Lan­des­be­hör­den jedoch auch in Zukun­ft dafür Sorge zu tra­gen, dass die Reduzierung der Zahl der Spiel­hallen nicht durch eine Ausweitung des Auto­maten­spiels und eine Ver­mehrung der Stan­dorte von Spiel­banken und ihren Depen­dan­cen kon­terkari­ert wird.

Ver­bund­ver­bot und Abstands­ge­bote sind zur Erre­ichung der dargestell­ten legit­i­men Ziele geeignet, erforder­lich und angemessen.

Die geset­zliche Anord­nung des Ver­bund­ver­bots sowie der Abstands­ge­bote ist ein geeignetes Mit­tel zur Erre­ichung der von den Geset­zge­bern ver­fol­gten legit­i­men Gemein­wohlziele, da sie die Bekämp­fung der Spiel­sucht jeden­falls fördern81. Den Geset­zge­bern kommt hier­bei ein Ein­schätzungs- und Prog­no­sevor­rang zu82.

Die Ein­schätzung der Geeignetheit des Ver­bund­ver­bots durch die Geset­zge­ber der Län­der ist ver­fas­sungsrechtlich nicht zu bean­standen. So ist plau­si­bel, dass ger­ade Mehrfach­spiel­hallen durch die Vervielfachung des leicht ver­füg­baren Ange­bots zu einem ver­stärk­ten Spielan­reiz führen83. Die Geset­zge­ber reagierten damit in zuläs­siger Weise auf die deut­liche Expan­sion dieser Branche in den Jahren vor den entsprechen­den Neuregelun­gen84, zumal durch die Errich­tung von Mehrfach­spiel­hallen die Inten­tion der Spielverord­nung unter­laufen wurde, zur Ver­hin­derung und Bekämp­fung von Spiel­sucht die Höch­stzahl der Geld­spiel­geräte je Stan­dort auf zwölf zu begren­zen85. Ger­ade im Falle der generellen Zugänglichkeit und hohen Ver­füg­barkeit von Spiel­hallen kommt ein­er Begren­zung sowie örtlichen Beschränkun­gen von Glücksspiel­stät­ten die höch­ste Wirk­samkeit bei der Ver­hin­derung und Bekämp­fung der Spiel­sucht zu86. Ein Ver­bot von Mehrfach­spiel­hallen in Form des Ver­bund­ver­bots kann dem ent­ge­gen­wirken, indem es zu ein­er gerin­geren Konzen­tra­tion von Spiel­geräten im sel­ben Gebäude(komplex) und im Zusam­men­wirken mit den Abstands­ge­boten zu ein­er generellen Reduzierung des Geld­spiel­geräteange­bots führt.

Eben­so wenig beste­hen Zweifel an der Geeignetheit des in Berlin und im Saar­land gel­tenden Abstands­ge­bots zu anderen Spiel­hallen. Mit diesem Gebot wird eine Reduzierung der für die Ansiedelung von Spiel­hallen zur Ver­fü­gung ste­hen­den Stan­dorte und eine Begren­zung der Spiel­hal­len­dichte bewirkt, was zu ein­er Beschränkung des Gesam­tange­bots an Spiel­hallen beiträgt. Dadurch wird eben­falls eine Ver­ringerung der Griffnähe und Ver­füg­barkeit des Spiels an Geld­spiel­geräten in Spiel­hallen erre­icht. Dem ste­ht nicht ent­ge­gen, dass ein Auswe­ichen auf andere Orte oder auf andere Arten des Glücksspiels nicht aus­geschlossen wer­den kann. Dies gilt ins­beson­dere für auf der Grund­lage ein­er gast­stät­ten­rechtlichen Erlaub­nis betriebene Spiel­cafés, die — sofern sie nicht selb­st als Spiel­hallen zu qual­i­fizieren sind (vgl. § 1 Abs. 2 Spiel­hG Bln; BVer­wG, Urteil vom 04.10.1988 — 1 C 59.86, NVwZ 1989, S. 51 f.; Urteil vom 09.03.2005 — 6 C 11/04, NVwZ 2005, S. 961, 962) — einen anderen Charak­ter aufweisen87. Ein struk­turelles, bere­its in der geset­zlichen Regelung angelegtes Vol­lzugs­de­fiz­it ist dabei wed­er sub­stan­ti­iert vor­ge­tra­gen noch son­st ersichtlich88.

Auch das in Berlin vorge­se­hene Abstands­ge­bot zu Kinder- und Jugen­dein­rich­tun­gen ist der Erre­ichung eines ver­stärk­ten Jugend­schutzes jeden­falls förder­lich. Indem wenig­stens in der Nähe der von ihnen beson­ders häu­fig aufge­sucht­en Ein­rich­tun­gen Spiel­hallen aus dem alltäglichen Umfeld der Kinder und Jugendlichen her­ausgenom­men wer­den, wird erre­icht, dass diese in gerin­gerem Maße Bestandteil ihrer Lebenswirk­lichkeit sind. Ger­ade bei beson­ders schutzbedürfti­gen Kindern und Jugendlichen kann so ein Gewöh­nungsef­fekt durch ein stets ver­füg­bares Ange­bot ver­mieden wer­den.

Ver­bund­ver­bot und Abstands­ge­bote sind erforder­lich. Ein milderes, gle­ich effek­tives Mit­tel ist nicht ersichtlich, zumal den Geset­zge­bern auch hier ein Beurteilungs- und Prog­nosespiel­raum zukommt89. Ins­beson­dere stellen rein spiel­er- oder geräte­be­zo­gene Maß­nah­men wie die von den Beschw­erde­führerin­nen vorgeschla­gene Spiel­erkarte kein gle­ich wirk­sames Mit­tel zur Bekämp­fung und Ver­hin­derung von Spiel­sucht dar. Die Län­der durften insofern die Ein­schätzung der Sucht­forschung und ‑beratung­sprax­is zugrunde leg­en, dass die Ein­schränkung des Ange­bots und die Reduzierung des Gesam­tum­satzes bei Spiel­hallen aus sucht­präven­tiv­er Sicht ein vorzugswürdi­ges Mit­tel darstellen. Im Gestal­tungsspiel­raum mit Blick auf die Erforder­lichkeit­san­forderun­gen liegt auch die saar­ländis­che Regelung, die für den Min­destab­stand nicht auf die Wegstrecke, son­dern auf die Luftlin­ienent­fer­nung zwis­chen zwei Spiel­hallen abstellt90. Das­selbe gilt für das Abse­hen des Lan­des­ge­set­zge­bers von Abwe­ichungs- und Aus­nah­memöglichkeit­en, mit denen eine Reduzierung der Spiel­hal­len­dichte nicht in gle­ich wirk­samer und effizien­ter Weise erre­icht wer­den kön­nte.

Das Zutrittsver­bot für Min­der­jährige (§ 6 Abs. 1 JuSchG, § 6 Abs. 4 Spiel­hG Bln) stellt kein gle­icher­maßen wirk­sames Mit­tel wie das Abstands­ge­bot zu Kinder- und Jugen­dein­rich­tun­gen dar, da der Werbe- und Gewöh­nungsef­fekt dadurch nicht ver­mieden wird.

Ver­bund­ver­bot und Abstands­ge­bote sind auch angemessen. Bei ein­er Gesamtab­wä­gung zwis­chen der Schwere der Ein­griffe und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie recht­fer­ti­gen­den Gründe wahren die geset­zlichen Regelun­gen auch unter Berück­sich­ti­gung der weit­eren ein­schränk­enden Regelun­gen der Spiel­hal­lenge­set­ze ins­ge­samt die Gren­ze der Zumut­barkeit und belas­ten die Betrof­fe­nen nicht über­mäßig91.

Durch das Ver­bund­ver­bot ent­fall­en die Möglichkeit, größere Kapaz­itäten an Spielmöglichkeit­en oder eine größere Vielfalt an Geräten vorzuhal­ten, und die sich hier­aus ergeben­den wirtschaftlichen Vorteile. Ähn­liche Belas­tungswirkun­gen ergeben sich durch die Abstands­ge­bote, denen ins­beson­dere in Berlin nur begren­zt aus­gewichen wer­den kann. Die Regelun­gen haben — ger­ade im Zusam­men­wirken mit bau­pla­nungsrechtlichen Beschränkun­gen — eine deut­liche Reduzierung der möglichen Spiel­hal­len­stan­dorte zur Folge. Eine kumu­la­tive Belas­tung entste­ht ins­beson­dere durch die gle­ichzeit­ige Gel­tung von Geräte­höch­stzahlen je Spiel­halle (in Berlin acht gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 Spiel­hG Bln; im Saar­land zwölf gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV). Zusät­zlich belas­tend wirken sich daneben weit­ere Neuregelun­gen aus (vgl. das Sozialkonzept nach § 6 GlüStV, § 5 Abs. 2 Satz 2 SSpiel­hG, den Sachkun­de­nach­weis nach § 2 Abs. 3 Nr. 4, § 6 Abs. 3 Spiel­hG Bln, die Ver­längerung der täglichen Sper­rzeit gemäß § 5 Spiel­hG Bln, § 7 Abs. 1 SSpiel­hG, das Ver­bot der Sportwet­ten­ver­mit­tlung im sel­ben Gebäude(komplex) gemäß § 21 Abs. 2 GlüStV, die Pflicht zur Reduzierung der Gerätezahl auf drei im Falle der Abgabe von Speisen und Getränken nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Spiel­hG Bln sowie das Ver­bot der unent­geltlichen Verabre­ichung von Speisen und Getränken nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Spiel­hG Bln, das Rauchver­bot gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpiel­hG oder das Ver­bot von Inter­net-Ter­mi­nals und Gel­dau­to­mat­en nach § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2, § 8 Abs. 2 SSpiel­hG).

Die Gesamt­be­las­tung lässt es möglich erscheinen, dass nicht nur in Einzelfällen Spiel­hal­len­be­treiber ihren Beruf aufgeben müssen, zumal die Zahl der attrak­tiv­en Stan­dorte durch das Abstands­ge­bot stark beschränkt wird. Die Prog­nosen der Beschw­erde­führerin­nen, ein wirtschaftlich­er Betrieb von Spiel­hallen sei durch die Kumu­la­tion der ver­schiede­nen belas­ten­den Vorschriften nicht mehr möglich, wer­den allerd­ings nicht hin­re­ichend sub­stan­ti­iert92. Dies gilt auch im Hin­blick auf die durch die Ver­längerung der Sper­rzeit gemäß § 5 Abs. 1 Spiel­hG Bln erwarteten Ver­luste, da ohne weit­ere Angaben zu den kor­re­spondieren­den Besucherzahlen die stündlichen Durch­schnittsum­sätze für die weg­fal­l­en­den frühen Mor­gen­stun­den nicht ange­set­zt wer­den kön­nen.

Der mit Ver­bund­ver­bot und Abstands­ge­boten ver­fol­gte Hauptzweck der Bekämp­fung und Ver­hin­derung von Glücksspiel­sucht wiegt beson­ders schw­er, da es sich um ein beson­ders wichtiges Gemein­wohlziel han­delt. Beson­deres Gewicht bekommt dieses Ziel dadurch, dass nach maßge­blichen Stu­di­en vom Spiel an Geld­spiel­geräten die mit Abstand höch­sten Sucht­ge­fahren aus­ge­hen. Für alle anderen rel­e­van­ten Glücksspielfor­men hat­te bere­its eine Begren­zung des Ange­bots in Form von Ver­boten, staatlichen Monopolen oder Konzes­sion­s­mod­ellen bestanden. Auf­grund der Ein­schätzung der Suchtwissenschaft und ‑beratung­sprax­is, wonach die Reduzierung der Ver­füg­barkeit von Spielmöglichkeit­en eine beson­ders wirk­same Maß­nahme zur Ver­hin­derung und Bekämp­fung von Glücksspiel­sucht ist, durften die Geset­zge­ber davon aus­ge­hen, dass ger­ade die mit dem Ver­bund­ver­bot und den Abstands­ge­boten ein­herge­hende Ange­bot­sre­duzierung einen gewichti­gen Beitrag zur Erre­ichung der ver­fol­gten Ziele leis­ten wird. Dies gilt zumal mit Blick auf den Zweck der Vor­beu­gung von Spiel­sucht bei Kindern und Jugendlichen in einem möglichst frühen Sta­di­um.

Ins­ge­samt ste­hen damit die Belas­tun­gen nicht außer Ver­hält­nis zum Nutzen der Neuregelun­gen93. Das wegen der schw­eren Fol­gen der Spiel­sucht und des erhe­blichen Sucht­po­ten­tials des gewerblichen Auto­maten­spiels hohe Gewicht der Spiel­sucht­präven­tion und des Spiel­er­schutzes über­wiegt gegenüber dem wirtschaftlichen Inter­esse der Spiel­hal­len­be­treiber, von der Verpflich­tung zur Ein­hal­tung der neuen Erlaub­nisan­forderun­gen ver­schont zu bleiben. Danach ist auch eine deut­liche Begren­zung der Ein­nah­memöglichkeit­en durch den Betrieb von Spiel­hallen zugun­sten der kon­se­quenten Ver­fol­gung des über­ra­gend wichti­gen Gemein­wohlziels der Sucht­präven­tion und ‑bekämp­fung hinzunehmen.

Das insoweit allein ange­grif­f­ene Abstands­ge­bot zu Kinder- und Jugen­dein­rich­tun­gen gemäß § 2 Abs. 1 Satz 4 Spiel­hG Bln genügt den Anforderun­gen an die Bes­timmtheit geset­zlich­er Regelun­gen.

Der in § 2 Abs. 1 Satz 4 Spiel­hG Bln ver­wen­dete Begriff der “Ein­rich­tun­gen, die ihrer Art nach oder tat­säch­lich vor­wiegend von Kindern oder Jugendlichen aufge­sucht wer­den”, ist hin­re­ichend bes­timmt. Er wird für Bestandsspiel­hallen durch § 5 Abs. 1 Mind­Ab­s­tUmsG Bln näher konkretisiert, der unter Bezug­nahme auf das Berlin­er Schulge­setz ein­deutig definiert, zu welchen Ein­rich­tun­gen Spiel­hallen einen entsprechen­den Abstand hal­ten müssen, näm­lich zu allen Schulen außer reinen Grund­schulen und Schulen der Erwach­se­nen­bil­dung. Aber auch isoliert ist die Ausle­gung und Anwen­dung des in § 2 Abs. 1 Satz 4 Spiel­hG Bln ver­wen­de­ten Begriffs ein­er gerichtlichen Kon­trolle ohne weit­eres zugänglich.

Das Bes­timmtheits­ge­bot ist auch gewahrt, sofern es um das Betreiben von Spiel­hallen “in räum­lich­er Nähe” zu Kinder- und Jugen­dein­rich­tun­gen geht. Der Begriff der räum­lichen Nähe in § 2 Abs. 1 Satz 4 Spiel­hG Bln lässt sich schon ohne Zusam­men­wirken mit dem Min­destab­stand­sum­set­zungs­ge­setz Berlin im Wege der tele­ol­o­gis­chen Ausle­gung der Vorschrift unter beson­der­er Berück­sich­ti­gung des Kinder- und Jugend­schutzes konkretisieren. Dies gilt erst recht insoweit, als dieser in § 5 Abs. 2 Satz 1 Mind­Ab­s­tUmsG Bln für Bestandsspiel­hallen dahinge­hend definiert wird, dass eine solche Nähe beim Über­schre­it­en ein­er Wegstrecke von 200 Metern regelmäßig nicht vor­liegt. Auch die Berech­nung der Wegstrecke wird nun­mehr in § 5 Abs. 2 Satz 2 Mind­Ab­s­tUmsG Bln im Einzel­nen vorgegeben. Der Umstand, dass bei der Über­schre­itung der Wegstrecke eine räum­liche Nähe “regelmäßig” nicht vor­liegt, und die Aus­gestal­tung von § 2 Abs. 1 Satz 4 Spiel­hG Bln als Sol­lvorschrift ermöglichen der Ver­wal­tung eine Berück­sich­ti­gung der Umstände des Einzelfalls. Die geset­zliche Regelung gibt der Ver­wal­tung in aus­re­ichen­dem Maße rich­tungsweisende Gesicht­spunk­te an die Hand, damit diese die Norm in nachvol­lziehbar­er und über­prüf­bar­er Weise anwen­den kann94.

Auch die mit der Reduzierung der Geräte­höch­stzahl in Spiel­hallen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 Spiel­hG Bln) und der Pflicht zur dauern­den Anwe­sen­heit ein­er Auf­sichtsper­son (§ 6 Abs. 2 Spiel­hG Bln) ein­herge­hen­den Ein­griffe in die Berufs­frei­heit der Spiel­hal­len­be­treiber sind von hin­re­ichen­den Gemein­wohlzweck­en getra­gen und ver­hält­nis­mäßig.

Mit der Reduzierung der Spiel­geräte­höch­stzahl von zwölf auf acht je Spiel­halle ver­fol­gt der Geset­zge­ber das Ziel der Sucht­präven­tion durch Reduzierung der Anreize zu über­mäßigem Spie­len in den Spiel­hallen95 und damit die Abwehr nach­weis­bar­er oder höchst­wahrschein­lich­er schw­er­er Gefahren für ein beson­ders wichtiges Gemein­schaftsgut. Die Regelung ist zur Erre­ichung dieses Ziels geeignet, da der Geset­zge­ber im Rah­men seines Ein­schätzungs- und Prog­nosespiel­raums davon aus­ge­hen durfte, dass Anreize für die Spiel­er zum fort­ge­set­zten Spie­len in Spiel­hallen umso geringer sind, je weniger Geräte sich dort befind­en96.

Der Geset­zge­ber durfte die Reduzierung der Geräte­höch­stzahl auch für erforder­lich hal­ten. Eine gle­ich wirk­same Regelung, die Spiel­hal­len­be­treiber weniger belastet, ist nicht ersichtlich. Ins­beson­dere stellt die bere­its mit dem Ver­bund­ver­bot und den Abstands­ge­boten bewirk­te Reduzierung der Gesamtzahl der aufgestell­ten Geld­spiel­geräte kein milderes, gle­ich geeignetes Mit­tel dar, da diese nicht, wie vom Geset­zge­ber im Rah­men seines Schutzkonzepts angestrebt, die Spielan­reize inner­halb der einzel­nen Spiel­halle ver­ringert97. Der Geset­zge­ber durfte zudem davon aus­ge­hen, dass geräte­be­zo­gene Regelun­gen nicht gle­icher­maßen präven­tiv wirken.

Schließlich belastet die Reduzierung der Geräte­höch­stzahl die Spiel­hal­len­be­treiber nicht über­mäßig. Das hohe Gewicht der Spiel­sucht­präven­tion und des Spiel­er­schutzes über­wiegt gegenüber den wirtschaftlichen Inter­essen der Spiel­hal­len­be­treiber. Auf­grund der Ein­schätzung in der Suchtwissenschaft und ‑beratung­sprax­is, dass die Reduzierung der Ver­füg­barkeit von Spielmöglichkeit­en eine beson­ders wirk­same Maß­nahme zur Ver­hin­derung und Bekämp­fung von Glücksspiel­sucht darstellt, durfte der Geset­zge­ber davon aus­ge­hen, dass ger­ade auch die Reduzierung der Höch­stzahl an Geld­spiel­geräten in den einzel­nen Spiel­hallen einen gewichti­gen Beitrag zur Erre­ichung der ver­fol­gten Ziele leis­ten wird. Zwar liegt nahe, dass sich die Reduzierung der Höch­stzahl der Geld­spiel­geräte neg­a­tiv auf die Rentabil­ität von Spiel­hallen auswirkt. Eine bes­timmte Rentabil­ität gewährleis­tet der Ver­hält­nis­mäßigkeits­grund­satz jedoch nicht. Im Übri­gen ist nicht ersichtlich, dass mit ein­er Zahl von acht Geld­spiel­geräten der Betrieb ein­er Spiel­halle generell wirtschaftlich unmöglich gemacht würde98.

Entsprechen­des gilt für die Pflicht zur Anwe­sen­heit ein­er Auf­sichtsper­son (§ 6 Abs. 2 Spiel­hG Bln), die das Erken­nen und die unmit­tel­bare Ein­flussnahme auf prob­lema­tis­ches Spielver­hal­ten ermöglichen soll99. Damit ver­fol­gt der Geset­zge­ber das Ziel, nach­weis­bare oder höchst­wahrschein­liche schwere Gefahren für ein beson­ders wichtiges Gemein­schaftsgut abzuwehren. An der Eig­nung der Anwe­sen­heit min­destens ein­er Auf­sichtsper­son je Spiel­halle für die Förderung dieses Ziels beste­hen keine Zweifel. Der Geset­zge­ber durfte die Begrün­dung ein­er solchen Pflicht auch für erforder­lich hal­ten. Angesichts der hohen Sucht­ge­fahren, die vom Spiel an Geld­spiel­geräten in Spiel­hallen aus­ge­hen, und des hohen Gewichts der Sucht­bekämp­fung durfte die Vorschrift ohne den Nach­weis vorher beste­hen­der Missstände einge­führt wer­den.

Die Spiel­hal­len­be­treiber wer­den dadurch nicht über­mäßig belastet. Da nach Ablauf der Über­gangs­fris­ten auf­grund des Ver­bund­ver­bots im Regelfall nur noch Einzel­spiel­hallen beste­hen wer­den, wird von keinem Betreiber ver­langt, je Stan­dort mehr als eine Auf­sichtsper­son einzuset­zen. Dadurch entste­hende Per­son­alkosten sind jeden­falls zumut­bar.

Vereinbarkeit mit der Eigentumsgarantie[↑]

Die Eigen­tums­frei­heit des Art. 14 Abs. 1 GG führt — soweit ihr Schutzbere­ich hier über­haupt eröffnet ist — hin­sichtlich der beru­flichen Nutzung des Eigen­tums jeden­falls nicht zu einem weit­erge­hen­den Schutz der Spiel­hal­len­be­treiber als die Berufs­frei­heit.

Vereinbarkeit mit dem Allgemeinen Gleichheitssatz[↑]

Das Ver­bund­ver­bot, die Abstands­ge­bote zu anderen Spiel­hallen und zu Kinder- und Jugen­dein­rich­tun­gen, die Reduzierung der Geräte­höch­stzahl in Spiel­hallen und die Pflicht zur dauern­den Anwe­sen­heit ein­er Auf­sichtsper­son bewirken keine mit Art. 3 Abs. 1 GG unvere­in­bare Ungle­ich­be­hand­lung von Spiel­hal­len­be­treibern gegenüber den Betreibern von Spiel­banken und von Gast­stät­ten, in denen Geld­spiel­geräte aufgestellt sind.

Abs. 1 GG gebi­etet, alle Men­schen vor dem Gesetz gle­ich zu behan­deln. Das hier­aus fol­gende Gebot, wesentlich Gle­ich­es gle­ich und wesentlich Ungle­ich­es ungle­ich zu behan­deln, gilt für ungle­iche Belas­tun­gen und ungle­iche Begün­s­ti­gun­gen. Dabei ver­wehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Geset­zge­ber nicht jede Dif­feren­zierung. Dif­feren­zierun­gen bedür­fen jedoch stets der Recht­fer­ti­gung durch Sach­gründe, die dem Ziel und dem Aus­maß der Ungle­ich­be­hand­lung angemessen sind. Dabei gilt ein stufen­los­er am Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit ori­en­tiert­er ver­fas­sungsrechtlich­er Prü­fungs­maßstab, dessen Inhalt und Gren­zen sich nicht abstrakt, son­dern nur nach den jew­eils betrof­fe­nen unter­schiedlichen Sach- und Regelungs­bere­ichen bes­tim­men lassen. Aus dem all­ge­meinen Gle­ich­heitssatz ergeben sich je nach Regelungs­ge­gen­stand und Dif­feren­zierungsmerk­malen unter­schiedliche Anforderun­gen, die von gelock­erten auf das Willkürver­bot beschränk­ten Bindun­gen bis hin zu stren­gen Ver­hält­nis­mäßigkeit­ser­fordernissen reichen kön­nen. Eine stren­gere Bindung des Geset­zge­bers kann sich aus den jew­eils betrof­fe­nen Frei­heit­srecht­en ergeben. Zudem ver­schär­fen sich die ver­fas­sungsrechtlichen Anforderun­gen, je weniger die Merk­male, an die die geset­zliche Dif­feren­zierung anknüpft, für den Einzel­nen ver­füg­bar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annäh­ern100.

Durch die ange­grif­f­e­nen Vorschriften wer­den Spiel­hal­len­be­treiber gegenüber den Betreibern von Spiel­banken und von Gast­stät­ten ungle­ich behan­delt, da Spiel­hallen Beschränkun­gen unter­wor­fen wer­den, die für den Betrieb von Spielau­to­mat­en in Spiel­banken und Geld­spiel­geräten in Gast­stät­ten nicht gel­ten. Dabei sind diese Grup­pen insofern wesentlich gle­ich, als in ihren Betrieben jew­eils — zumin­d­est auch — Glücksspiel um Geld an Spielau­to­mat­en beziehungsweise Geld­spiel­geräten ange­boten wird. Dass sich die Bauart der Spielau­to­mat­en in Spiel­banken von der­jeni­gen der Geld­spiel­geräte in Spiel­hallen und Gast­stät­ten unter­schei­det, begrün­det keine wesentlichen, die Ver­gle­ich­barkeit auss­chließen­den Unter­schiede. Im Übri­gen sind zahlre­iche Regelun­gen im Glücksspiel­staatsver­trag zur Sucht­präven­tion gle­icher­maßen auf Spiel­banken und Spiel­hallen anwend­bar101.

Aus­ge­hend hier­von ist die Ungle­ich­be­hand­lung von Spiel­hal­len­be­treibern gegenüber den Betreibern von Spiel­banken und Gast­stät­ten mit Geld­spiel­geräten gerecht­fer­tigt, selb­st wenn angesichts der mit den spiel­hal­len­be­zo­ge­nen Regelun­gen ein­herge­hen­den erhe­blichen Beein­träch­ti­gun­gen des Grun­drechts der Berufs­frei­heit aus Art. 12 Abs. 1 GG ein über eine bloße Willkürkon­trolle hin­aus­ge­hen­der Ver­hält­nis­mäßigkeits­maßstab zugrunde gelegt wird.

Die Geset­zge­ber ver­fol­gen bei der Reg­ulierung der Spiel­hallen und all­ge­mein im Bere­ich des Glücksspiel­rechts mit der Ver­hin­derung und Bekämp­fung der Glücksspiel­sucht ein beson­ders wichtiges Gemein­wohlziel. Ein hin­re­ichen­der Sach­grund für die unter­schiedliche Behand­lung von Spiel­hallen und Spiel­banken liegt in dem unter­schiedlichen Gefährdungspo­ten­tial bei­der Typen von Spiel­stät­ten (Ver­ankerung im All­t­ag bei Spiel­hallen gegenüber Abstand vom All­t­ag bei Spiel­banken) und ins­beson­dere in der sehr unter­schiedlichen Ver­füg­barkeit der Spielmöglichkeit­en, selb­st wenn man die — insoweit freilich begren­zt zu hal­tenden — Depen­dan­cen beziehungsweise Zweignieder­las­sun­gen berück­sichtigt. Auf­grund dieser sich auch auf die Sucht­prob­lematik auswirk­enden Unter­schiede ist eine Ungle­ich­be­hand­lung durch Vorschriften, die eine men­gen­mäßige Begren­zung des Spiels in Spiel­hallen bezweck­en, gerecht­fer­tigt.

Ungle­ich­be­hand­lun­gen gegenüber Gast­stät­ten, in denen Geld­spiel­geräte aufgestellt sind, sind auf­grund der Unter­schiede der Spielorte gerecht­fer­tigt. Der Schw­er­punkt der gewerblichen Tätigkeit von Gast­stät­ten liegt nicht im Auf­stellen und Bere­i­thal­ten von Spiel­geräten, son­dern im ent­geltlichen Anbi­eten von Speisen und Getränken. Die Möglichkeit­en und Anreize zu unun­ter­broch­en­em Spiel in Spiel­hallen sind daher typ­is­cher­weise größer als in Gast­stät­ten102. Hinzu kommt, dass gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV höch­stens drei, ab dem 10.11.2019 nur noch zwei Geld­spiel­geräte je Gast­stätte aufgestellt wer­den dür­fen (vgl. Art. 5 Nr. 1 Sech­ste Verord­nung zur Reform der Spielverord­nung vom 04.11.2014, BGBl I S. 1678, 1682). Das Gefährdungspo­ten­tial in Gast­stät­ten ist somit auf­grund der gerin­geren Ver­füg­barkeit des Glücksspiels deut­lich geringer als in Spiel­hallen und ermöglicht durch die Ein­bet­tung in den Gast­stät­ten­be­trieb darüber hin­aus eine größere soziale Kon­trolle. Der Betrieb von “Spiel­cafés” oder “Café­casi­nos” als Gast­stät­ten mit höch­stens drei Spiel­geräten, die fak­tisch das Gepräge von kleinen Spiel­hallen haben, ändert daran nichts, da solche Spiel­cafés als Spiel­hallen gel­ten und damit densel­ben Regeln unter­wor­fen sind.

Materielle Verfassungsgemäßheit der Übergangsregelungen[↑]

Die fün­fjähri­gen Über­gangs­fris­ten in Berlin und im Saar­land sind mit Art. 12 Abs. 1 GG eben­so vere­in­bar wie die ein­jährige Über­gangs­frist in Bay­ern; für die Eigen­tums­frei­heit gilt, soweit ein­schlägig, nichts anderes. Die Dif­feren­zierung zwis­chen der fün­fjähri­gen und der ein­jähri­gen Über­gangs­frist in der bay­erischen Regelung ver­stößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Auch die zwei­jährige Über­gangs­frist für die Reduzierung der Geräte­höch­stzahl in Berlin ist ver­fas­sungs­gemäß.

Die fün­fjähri­gen Über­gangs­fris­ten für Bestandsspiel­hallen in Berlin und im Saar­land im Hin­blick auf das Ver­bund­ver­bot und die Abstands­ge­bote zu anderen Spiel­hallen sowie in Berlin zu Kinder- und Jugen­dein­rich­tun­gen sind mit Art. 12 GG vere­in­bar.

Die fün­fjähri­gen Über­gangs­fris­ten sind vor­rangig an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen, weil es um Über­gangsregelun­gen für die erlaubte gewerbliche Betä­ti­gung, weniger um die Nutzbarkeit des vorhan­de­nen Eigen­tums geht. Bei ein­er Beein­träch­ti­gung der Erwerbs- und Leis­tungstätigkeit durch staatliche Regelun­gen ist nach der beste­hen­den Ver­fas­sungsrecht­sprechung vor­rangig der Schutzbere­ich der Berufs­frei­heit berührt. Die Begren­zung der Innehabung und Ver­wen­dung vorhan­den­er Ver­mö­gens­güter, für die der Schutz des Art. 14 GG grund­sät­zlich in Betra­cht kommt, sowie der Wertver­lust der unternehmerischen Ein­heit sind dann nur mit­tel­bare Fol­gen der ange­grif­f­e­nen Hand­lungs­beschränkung, weshalb Art. 14 Abs. 1 GG nur neben Art. 12 Abs. 1 GG zur Anwen­dung kommt103.

Die Über­gangsregelun­gen bewirken nach fünf Jahren das Erlöschen der bish­eri­gen Erlaub­nis nach § 33i GewO und ver­lan­gen die Ein­hol­ung ein­er neuen Erlaub­nis, die von der Ein­hal­tung des Ver­bund­ver­bots und der Abstands­ge­bote abhängig ist. Sie greifen damit zwar in die Berufs­frei­heit ein, sind aber von Ver­fas­sungs wegen gerecht­fer­tigt.

Durch das Erlöschen der Erlaub­nisse nach § 33i GewO mit Ablauf des 31.07.2016 beziehungsweise des 30.06.2017 greifen die Über­gangsregelun­gen in Berlin und im Saar­land in die Grun­drechte der Beschw­erde­führerin­nen ein. Nach § 8 Abs. 1 Spiel­hG Bln ver­lieren beste­hende Erlaub­nisse nach § 33i GewO mit Ablauf des 31.07.2016 ihre Wirk­samkeit und kön­nen nur nach den Anforderun­gen an die Erteilung ein­er neuen Erlaub­nis gemäß § 2 Abs. 1 Spiel­hG Bln erneuert wer­den, die für Bestandsspiel­hallen in §§ 5 bis 7 Mind­Ab­s­tUmsG Bln mod­i­fiziert wur­den. Soweit Betreiber von Bestandsspiel­hallen einen Antrag auf Erteilung ein­er neuen Spiel­hal­len­er­laub­nis im Son­derver­fahren nach dem Min­destab­stand­sum­set­zungs­ge­setz Berlin gestellt haben, gilt die Erlaub­nis nach § 33i GewO als bis zum sech­sten Monat nach Bekan­nt­gabe der Entschei­dung im Son­derver­fahren fortbeste­hend (§ 2 Abs. 3 Mind­Ab­s­tUmsG Bln). Gle­icher­maßen ergibt sich im Saar­land die Betrof­fen­heit der Beschw­erde­führerin aus dem Zusam­men­wirken der Erlöschen­sanord­nung in § 12 Abs. 1 SSpiel­hG mit den Erlaub­nisan­forderun­gen in § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 SSpiel­hG sowie aus § 24 Abs. 1, § 25 Abs. 1 und 2 und § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV in Verbindung mit dem Zus­tim­mungs­ge­setz zum Ersten Glücksspielän­derungsstaatsver­trag.

Die durch die Über­gangsvorschriften bewirk­ten Ein­griffe in die Berufs­frei­heit sind gerecht­fer­tigt. Sie wer­den dem Grund­satz des Vor­be­halts des Geset­zes gerecht. Zudem erfüllen sie die Anforderun­gen der Grund­sätze der Ver­hält­nis­mäßigkeit und des Ver­trauenss­chutzes.

Der Vor­be­halt des Geset­zes erschöpft sich nicht in der Forderung nach ein­er geset­zlichen Grund­lage für Grun­drecht­se­in­griffe. Er ver­langt vielmehr auch, dass alle wesentlichen Fra­gen vom Geset­zge­ber selb­st entsch­ieden und nicht anderen Nor­mge­bern über­lassen wer­den, soweit sie geset­zlich­er Regelung zugänglich sind104. Wie weit der Geset­zge­ber die für den jew­eils geschützten Lebens­bere­ich wesentlichen Leitlin­ien selb­st bes­tim­men muss, lässt sich dabei nur mit Blick auf den Sach­bere­ich und die Eige­nart des Regelungs­ge­gen­standes beurteilen105. Bei Auswahlentschei­dun­gen muss der Geset­zge­ber selb­st die Voraus­set­zun­gen bes­tim­men, unter denen der Zugang zu eröff­nen oder zu ver­sagen ist, und er muss ein rechtsstaatlich­es Ver­fahren bere­it­stellen, in dem hierüber zu entschei­den ist106. Aus der Zusam­men­schau mit dem Bes­timmtheits­grund­satz107 ergibt sich, dass die geset­zliche Regelung desto detail­liert­er aus­fall­en muss, je inten­siv­er die Auswirkun­gen auf die Grun­drecht­sausübung der Betrof­fe­nen sind108. Die erforder­lichen Vor­gaben müssen sich dabei nicht ohne weit­eres aus dem Wort­laut des Geset­zes ergeben; vielmehr genügt es, dass sie sich mit Hil­fe all­ge­mein­er Ausle­gungs­grund­sätze erschließen lassen, ins­beson­dere aus dem Zweck, dem Sinnzusam­men­hang und der Vorgeschichte der Regelung109.

Das Fehlen von Kri­te­rien für die bei der Entschei­dung über die Wieder­erteilung nach Ablauf der Über­gangs­frist erlosch­en­er Erlaub­nisse zu tre­f­fende Auswahl zwis­chen beste­hen­den Spiel­hallen mit Alt­genehmi­gun­gen, die zueinan­der den Min­destab­stand von 500 Metern nicht ein­hal­ten, im Saar­ländis­chen Spiel­hal­lenge­setz ver­stößt nicht gegen den Grund­satz des Vor­be­halts des Geset­zes. Zwar ist der Entzug der Gewer­beer­laub­nis wegen des dro­hen­den völ­li­gen oder teil­weisen Ver­lusts der beru­flichen Betä­ti­gungsmöglichkeit von erhe­blichem Gewicht. Allerd­ings ist die Belas­tung des Ein­griffs in die Berufs­frei­heit in zweifach­er Weise durch die Regelung im Saar­ländis­chen Spiel­hal­lenge­setz abgemildert, und zwar durch die fün­fjährige Über­gangs­frist und die Möglichkeit ein­er Härte­fall­be­freiung bei der Entschei­dung über die Wieder­erteilung nach Fristablauf (vgl. § 12 Abs. 2 Satz 1 SSpiel­hG; BayVer­fGH, Entschei­dung vom 28.06.2013 — Vf. 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, S. 141, 143; OVG Nieder­sach­sen, Beschluss vom 15.04.2014 — 7 ME 121/13 59; StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 — 1 VB 15/13 356 ff.; OVG Berlin-Bran­den­burg, Urteil vom 11.06.2015 — OVG 1 B 5.13 183; VG Bre­men, Beschluss vom 02.09.2011 — 5 V 514/11 26). Zudem geht es nur um eine Über­leitungsregelung für eine bes­timm­bare Anzahl von Bestandsspiel­hallen, nicht um die grund­sät­zliche und all­ge­meine Zuord­nung unter­schiedlich­er Grun­drecht­spo­si­tio­nen für eine unbes­timmte Vielzahl von zukün­fti­gen Auswahlentschei­dun­gen.

Vor diesem Hin­ter­grund lassen sich die wesentlichen Para­me­ter der Auswahlentschei­dung in Konkur­ren­zsi­t­u­a­tio­nen zwis­chen Bestandsspiel­hallen dem Saar­ländis­chen Spiel­hal­lenge­setz in hin­re­ichen­dem Maße ent­nehmen. Ins­beson­dere kann zur Kon­turierung der Auswahlkri­te­rien zunächst auf die Regelung zur Härte­fall­be­freiung nach § 12 Abs. 2 SSpiel­hG zurück­ge­grif­f­en wer­den, so dass im Rah­men der Auswahlentschei­dung etwa auch die Amor­tisier­barkeit von Investi­tio­nen berück­sichtigt wer­den kann. Auch ergibt sich aus dem Gesamtzusam­men­hang der Regelung, dass bei der Auswahlentschei­dung die mit der Neuregelung ver­fol­gten und in § 1 Abs. 1 SSpiel­hG niedergelegten Ziele zu beacht­en sind.

Der Geset­zge­ber kann die Bewäl­ti­gung der vielgestalti­gen Auswahlkon­stel­la­tio­nen anhand sachgerechter Kri­te­rien den zuständi­gen Behör­den über­lassen, da eine aus­drück­liche geset­zliche Regelung soweit ersichtlich nur ein geringes Mehr an Bes­timmtheit und Recht­sklarheit schaf­fen kön­nte. Auch soweit etwa in Innen­städten oder Stadt­teilzen­tren auf­grund der dort beste­hen­den Gemen­ge­lage eine Vielzahl von Konkur­ren­zsi­t­u­a­tio­nen aufgelöst wer­den muss, erfordert der Vor­be­halt des Geset­zes daher jeden­falls derzeit keine aus­drück­liche geset­zge­berische Fes­tle­gung der maßge­blichen Auswahlpa­ra­me­ter, etwa hin­sichtlich der Frage, von welchem Fix­punkt die Auswahlentschei­dung auszuge­hen hat. Insofern gebi­etet es die ohne­hin geforderte Berück­sich­ti­gung der grun­drechtlich geschützten Posi­tio­nen der Spiel­hal­len­be­treiber auch ohne aus­drück­liche geset­zliche Bes­tim­mung, dass die zuständi­gen Behör­den sich eines Verteilmech­a­nis­mus bedi­enen, der die best­mögliche Auss­chöp­fung der bei Beach­tung der Min­destab­stände verbleiben­den Stan­dortka­paz­ität in dem rel­e­van­ten Gebi­et ermöglicht. Das gilt auch, sofern bei der erforder­lichen Auswahlentschei­dung zusät­zlich Erlaub­nisanträge neu in den Markt ein­tre­tender Bewer­ber einzubeziehen sind, wobei grun­drecht­srel­e­vante Vor­be­las­tun­gen der Betreiber von Bestandsspiel­hallen zu berück­sichti­gen bleiben.

Soweit danach ver­schiedene Auswahlmöglichkeit­en verbleiben, ist insofern wed­er ersichtlich noch von der Beschw­erde­führerin vor­ge­tra­gen, dass eine geset­zge­berische Fes­tle­gung der maßge­blichen Auswahlkri­te­rien den von den Behör­den in dieser Sit­u­a­tion vorzunehmenden kom­plex­en Abwä­gungsentschei­dun­gen bess­er gerecht würde. Soweit das behördliche Auswahlver­fahren im Einzelfall den genan­nten Rah­men nicht beachtet oder son­st indi­vidu­ellen Recht­spo­si­tio­nen der Spiel­hal­len­be­treiber nicht zure­ichend Rech­nung trägt, ste­ht ihnen ver­wal­tungs­gerichtlich­er und — gegebe­nen­falls nach Rechtswegerschöp­fung — auch ver­fas­sungs­gerichtlich­er Rechtss­chutz offen. Zugle­ich bleibt es den Län­dern unbenom­men, im Rah­men der ver­fas­sungsrechtlichen Bindun­gen den zuständi­gen Behör­den selb­st im Wege der Gesetz- oder Verord­nungs­ge­bung oder auch mit­tels Ver­wal­tungsvorschriften detail­liert­ere Kri­te­rien für die Bewäl­ti­gung von Konkur­ren­zsi­t­u­a­tio­nen an die Hand zu geben.

Soweit auch das Berlin­er Spiel­hal­lenge­setz in sein­er zunächst ange­grif­f­e­nen Fas­sung keine aus­drück­liche Regelung der Kri­te­rien für die Auswahlentschei­dung zwis­chen konkur­ri­eren­den Bestandsspiel­hallen enthielt, hat sich dies mit § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 Mind­Ab­s­tUmsG Bln geän­dert. Die Frage der ver­fas­sungsrechtlichen Zuläs­sigkeit der vom Berlin­er Lan­des­ge­set­zge­ber fest­gelegten Auswahlkri­te­rien im Einzel­nen bedarf hier wegen des sub­sidiären Charak­ters der Ver­fas­sungs­beschw­erde kein­er Entschei­dung, da für eine entsprechende Rüge zunächst das Son­derver­fahren des Min­destab­stand­sum­set­zungs­ge­set­zes Berlin durch­laufen wer­den müsste.

Die Bes­tim­mungen sind mit dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit und dem in Art. 12 GG enthal­te­nen Grund­satz des Ver­trauenss­chutzes vere­in­bar110.

Der Grund­satz des Ver­trauenss­chutzes ver­lei­ht wed­er im Hin­blick auf die vorherige Recht­slage noch auf die vorhan­de­nen Betrieb­ser­laub­nisse gemäß § 33i GewO ein uneingeschränk­tes Recht auf Amor­tisierung getätigter Investi­tio­nen111. Für die geset­zliche Regelung ergibt sich dies schon daraus, dass grund­sät­zlich nicht darauf ver­traut wer­den kann, dass eine gün­stige Recht­slage unverän­dert bleibt112. Auch ein in umfan­gre­ichen Dis­po­si­tio­nen betätigtes beson­deres Ver­trauen in den Bestand des gel­tenden Rechts begrün­det grund­sät­zlich noch keinen abwä­gungsre­sisten­ten Ver­trauenss­chutz113. Wed­er die Geset­zge­ber noch die zuständi­gen Behör­den haben die Spiel­hal­len­be­treiber zu bes­timmten Dis­po­si­tio­nen ver­an­lasst, diese erfol­gten vielmehr auf eigenes unternehmerisches Risiko.

Die Beson­der­heit­en des Glücksspiel- und dabei ins­beson­dere auch des Spiel­hal­lensek­tors haben überdies zur Folge, dass der Grund­satz des Ver­trauenss­chutzes einen Schutz getätigter Investi­tio­nen nicht in gle­ichem Maße ver­langt wie in anderen Wirtschafts­bere­ichen. Bei Spiel­hallen han­delt es sich um Gewer­be­be­triebe, die von vorn­here­in einen beson­deren sozialen Bezug aufweisen, da auch bei Beach­tung aller geset­zlichen Vorschriften die Möglichkeit beste­ht, dass spiel­süchtige und spiel­sucht­ge­fährdete Spiel­er Spiel­hallen auf­suchen. Der Betrieb von Spiel­hallen ste­ht damit stets in einem Span­nungsver­hält­nis zur Sucht­bekämp­fung (vgl. § 33i Abs. 1 Satz 2, 2. Halb­satz, Abs. 2 Nr. 3 GewO). Nicht zulet­zt hat das Bun­desver­fas­sungs­gericht bere­its in seinem Sportwet­tenurteil aus dem Jahre 2006 fest­gestellt, dass dem Spiel an Geld­spiel­geräten im Sinne der Gewer­be­ord­nung das höch­ste Sucht­po­ten­tial aller Glücksspielfor­men zukommt114. Die Spiel­hal­len­be­treiber mussten daher damit rech­nen, dass die Lan­des­ge­set­zge­ber diese Fest­stel­lung zum Anlass für eine stren­gere Reg­ulierung von Spiel­hallen nehmen wür­den, um eine ins­ge­samt kon­se­quentere Glücksspielpoli­tik zu erre­ichen.

Die Schutzwürdigkeit des Ver­trauens in den unbe­gren­zten weit­eren Betrieb von Mehrfach­spiel­hallen war auch ohne entsprechende konkrete Refor­mvorhaben zumin­d­est stark eingeschränkt, denn deren Betrieb unter­lief die vom Bun­des­ge­set­zge­ber mit der Bes­tim­mung des § 3 Abs. 2 SpielV beab­sichtigte Begren­zung der max­i­malen Anzahl der Geld­spiel­geräte je Stan­dort auf die Höch­stzahl von zwölf und stellte damit eine (wenn auch legale) Umge­hung der schon zuvor beste­hen­den Vorschriften zur Geräte­höch­stzahl in Spiel­hallen dar115. Das Ver­trauen in eine unbeschränk­te und unbe­fris­tete Fort­führung des Spiel­hal­len­be­triebs war zudem schon durch die geset­zlich vorge­se­hene Möglichkeit nachträglich­er Aufla­gen zum Schutz der All­ge­mein­heit oder der Gäste (vgl. § 33i Abs. 1 Satz 2 GewO) begren­zt.

An der Geeignetheit, Erforder­lichkeit und Zumut­barkeit der Über­gangsregelun­gen mit fün­fjähriger Über­gangs­frist zur Erre­ichung der mit dem Ver­bund­ver­bot und den Abstands­ge­boten ver­fol­gten Gemein­wohlbe­lange beste­hen keine ern­sthaften Zweifel. Ger­ade der deut­liche Anstieg an Spiel­hallen in den let­zten Jahren bestätigt, dass die Ziele der Neuregelung wirk­sam nur erre­icht wer­den kön­nen, wenn den neuen Anforderun­gen auch Bestandsspiel­hallen unter­wor­fen wer­den.

Die Lan­des­ge­set­zge­ber sind nicht auf eine Regelung zu ver­weisen, die Spiel­hal­len­be­treibern in jedem Einzelfall eine ver­lust­freie Abwick­lung ihrer zu schließen­den Spiel­hallen ermöglicht116. Die immer­hin fün­fjähri­gen Über­gangs­fris­ten in Berlin und im Saar­land tra­gen dem Inter­esse der Betreiber, eine Amor­tisierung der in die Spiel­hallen getätigten Investi­tio­nen zu erre­ichen und dabei einen angemesse­nen Gewinn zu erwirtschaften, aus­re­ichend Rech­nung.

Die Belange der Spiel­hal­len­be­treiber sind eben­falls genü­gend berück­sichtigt. Die Räum­lichkeit­en und die weit­eren Betrieb­smit­tel sind auch ander­weit­ig nutzbar117. Für Mietverträge kann sich zudem ein Recht auf ordentliche oder außeror­dentliche Kündi­gung ergeben118. Ähn­lich­es gilt für die Möglichkeit eines Weit­er­verkaufs oder ein­er Weit­er­ver­mi­etung der Spiel­geräte und ander­er Ein­rich­tungs­ge­gen­stände, zumal deren Abschrei­bungszeit die fün­fjährige Über­gangszeit in der Regel nicht über­schre­it­en dürfte (vgl. AfA-Tabelle für die all­ge­mein ver­wend­baren Anlagegüter Nr. 7.5.1).

Den­noch haben sowohl Berlin als auch das Saar­land die Möglichkeit von Härte­fall­be­freiun­gen im Einzelfall geschaf­fen (§ 9 Mind­Ab­s­tUmsG Bln; § 12 Abs. 2 SSpiel­hG). Dass darüber hin­aus ein weit­er­er Betrieb von Spiel­hallen unter­bun­den wird, haben die Beschw­erde­führerin­nen hinzunehmen.

Der Ein­griff in die Berufs­frei­heit der Beschw­erde­führerin durch die ein­jährige Über­gangsregelung für nach dem 28.10.2011 genehmigte Bestandsspiel­hallen in Bay­ern gemäß Art. 11 Abs. 1 Satz 2 BayAG­GlüStV in Verbindung mit § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ist eben­falls mit Art. 12 Abs. 1 GG vere­in­bar. Mit Ablauf des 30.06.2013 wurde neben der gewer­berechtlichen Erlaub­nis nach § 33i GewO eine zusät­zliche glücksspiel­rechtliche Spiel­hal­len­er­laub­nis erforder­lich, deren Erteilung von der Wahrung unter anderem des Ver­bund­ver­bots des § 25 Abs. 2 GlüStV abhängig ist. Dadurch wird in Art. 12 Abs. 1 GG einge­grif­f­en, der Ein­griff ist jedoch gerecht­fer­tigt. Die Unter­schei­dung zwis­chen ein- und fün­fjähriger Über­gangszeit dient legit­i­men Gemein­wohlzie­len und trägt auch dem Gesicht­spunkt des Ver­trauenss­chutzes durch Bezug auf den Stich­tag des 28.10.2011 hin­re­ichend Rech­nung. Das Abstellen auf die Erteilung der gewer­berechtlichen Erlaub­nis ist eben­falls ver­fas­sungs­gemäß. Auch ist dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit Genüge getan.

Mit der ein­jähri­gen Über­gangs­frist für Bestandsspiel­hallen, die erst nach dem 28.10.2011 eine Spiel­hal­len­er­laub­nis nach § 33i GewO erhal­ten hat­ten (§ 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 11 Abs. 1 Satz 2 BayAG­GlüStV), soll dem Ver­trauens- und Bestandss­chutz der Betreiber in Abwä­gung mit den durch das Abstands­ge­bot und das Ver­bund­ver­bot ver­fol­gten Gemein­wohlzie­len angemessen Rech­nung getra­gen wer­den; durch das Anknüpfen an den Zeit­punkt der Erlaub­nis­erteilung bei Mehrfach­spiel­hallen soll dabei ein stufen­weis­er Rück­bau erre­icht wer­den119. Dahin­ter ste­ht das Ziel ein­er möglichst zeit­na­hen Umset­zung des Abstands­ge­bots und des Ver­bund­ver­bots, um eine möglichst wirk­same Bekämp­fung der Glücksspiel­sucht zu erre­ichen. Zum anderen soll die Stich­tagsregelung Mit­nah­me­ef­fek­te in Form von Vor­rat­ser­laub­nis­sen in Ken­nt­nis der beab­sichtigten Änderung der Recht­slage ver­hin­dern.

Dabei ist nicht zu bean­standen, dass durch die Fes­tle­gung des 28.10.2011, des Tages der Beschlussfas­sung der Min­is­ter­präsi­den­tenkon­ferenz über die Änderung des Glücksspiel­staatsver­trages, als Stich­tag gemäß § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV das Ver­trauen auf den Fortbe­stand der gel­tenden Recht­slage ab diesem Zeit­punkt nicht mehr in gle­ich­er Weise geschützt ist.

Die Schutzwürdigkeit des Ver­trauens in den Fortbe­stand der geset­zlichen Regelung und der erteil­ten Erlaub­nisse nach § 33i GewO war spätestens mit dem Beschluss der Min­is­ter­präsi­den­tenkon­ferenz beseit­igt oder zumin­d­est erhe­blich her­abge­set­zt. Hier­bei kann auf die Grund­sätze zurück­ge­grif­f­en wer­den, die das Bun­desver­fas­sungs­gericht für das Ver­trauen in die Geset­zes­lage gegenüber rück­wirk­enden Geset­zen entwick­elt hat. Dem­nach ent­fällt schutzwürdi­ges Ver­trauen in die gel­tende Recht­slage nicht erst dann, wenn eine Änderung der Recht­slage sich­er ist, son­dern bere­its dann, wenn mit ein­er Neuregelung ern­sthaft zu rech­nen ist120. Dies ist beim endgülti­gen Beschluss des Bun­destages über einen Geset­zen­twurf der Fall121. Darüber hin­aus kön­nen sich ab der Ein­bringung eines Geset­zen­twurfs im Bun­destag durch ein ini­tia­tivberechtigtes Organ die Betrof­fe­nen nicht mehr auf ein schutzwürdi­ges Ver­trauen in den Bestand der Recht­slage berufen122.

Diese Recht­sprechung ist auf den Entste­hung­sprozess eines Staatsver­trages, auf dem die hier gegen­ständlichen Lan­des­ge­set­ze beruhen, über­trag­bar. Bei der Entste­hung von Staatsverträ­gen kann es zu ver­gle­ich­baren Ankündi­gungsef­fek­ten kom­men123. Schon mit dem Zus­tandekom­men eines Staatsver­trages ist mit ein­er Neuregelung durch entsprechende Lan­des­ge­set­ze ern­sthaft zu rech­nen124, so dass geplante Geset­zesän­derun­gen öffentlich und mögliche zukün­ftige Geset­zesän­derun­gen damit in konkreten Umris­sen vorherse­hbar wer­den125. Hinzu kommt, dass Änderun­gen am Staatsver­trag durch die Län­der­par­la­mente nach Unterze­ich­nung durch die Min­is­ter­präsi­den­ten aus­geschlossen sind, da der Ver­trag­s­text schon mit der Unterze­ich­nung fest­ste­ht und nur noch ein­vernehm­lich geän­dert wer­den kann126.

Im Hin­blick auf das Kri­teri­um der Öffentlichkeit der geplanten Geset­zesän­derung kommt es auf die Umstände des Einzelfalls an. Für Beschlüsse der nicht öffentlich tagen­den Min­is­ter­präsi­den­tenkon­ferenz genü­gen die Veröf­fentlichung des konkreten Textes und seine tat­säch­liche Ver­füg­barkeit127. Bei Entschei­dun­gen von einigem wirtschaftlichem Gewicht — wie Investi­tio­nen in eine neue Spiel­halle — ist es zudem regelmäßig zumut­bar, pro­fes­sionelle Beratung über das rechtliche und reg­u­la­torische Umfeld in Anspruch zu nehmen128. Um ein Ver­trauen in die gel­tende Geset­zes­lage zu beseit­i­gen, reicht es aus, dass der einge­brachte Entwurf in seinem Regelungsan­liegen und den maßge­blichen Inhal­ten erkennbar wird. Denn bere­its in diesem Fall sind mögliche zukün­ftige Geset­zesän­derun­gen in konkreten Umris­sen all­ge­mein vorherse­hbar129.

Allein der Beschluss der Min­is­ter­präsi­den­ten am 28.10.2011 und die gle­ichzeit­ig veröf­fentlichte Medi­en-Infor­ma­tion reicht­en allerd­ings nicht aus, um entsprechende mögliche zukün­ftige Geset­zesän­derun­gen für Spiel­hal­len­be­treiber in konkreten Umris­sen all­ge­mein vorherse­hbar zu machen. Denn die endgültig beschlossene Fas­sung des Ersten Glücksspielän­derungsstaatsver­trages wurde noch nicht am 28.10.2011, son­dern erst­mals am 18.11.2011 als Land­tags­druck­sache des Land­tags von Baden-Würt­tem­berg veröf­fentlicht130.

Von einem schutzwürdi­gen Ver­trauen der Spiel­hal­len­be­treiber auf die Fort­gel­tung der beste­hen­den Recht­slage kon­nte gle­ich­wohl nach dem 28.10.2011 nicht mehr die Rede sein. Bere­its im Rah­men der Min­is­ter­präsi­den­tenkon­ferenz am 6.04.2011 hat­ten sich die Län­der darauf geeinigt, einen Entwurf für einen Ersten Glücksspielän­derungsstaatsver­trag zur Anhörung und zur Noti­fizierung bei der Europäis­chen Kom­mis­sion freizugeben. Bei diesem seit April 2011 auf ver­schiede­nen offiziellen Seit­en im Inter­net abruf­baren und ab Mai 2011 auch in Land­tags­druck­sachen ver­füg­baren Entwurf han­delte es sich nicht lediglich um eine Arbeits­grund­lage. Vielmehr kam ihm weit­ge­hend die Funk­tion eines Geset­zen­twurfs der Regierung im nor­malen Geset­zge­bungsver­fahren zu, der an die Auss­chüsse über­wiesen wird, damit diese gegebe­nen­falls Anhörun­gen ins­beson­dere von Sachver­ständi­gen und Inter­essen­vertretern vornehmen kön­nen (vgl. § 70 Abs. 1 Geschäft­sor­d­nung des Deutschen Bun­destages). Der Entwurf enthielt einen beson­deren Erlaub­nisvor­be­halt für Spiel­hallen, Regelun­gen über ein Abstands­ge­bot zu anderen Spiel­hallen und ein Ver­bund­ver­bot sowie entsprechende Über­gangsregelun­gen. Danach sollte grund­sät­zlich eine fün­fjährige Über­gangs­frist gel­ten. Spiel­hal­len­er­laub­nisse nach § 33i GewO, die nach dem 6.04.2011 erteilt wür­den, soll­ten bei einem Ver­stoß gegen das Ver­bund­ver­bot ein Jahr nach Inkraft­treten des Staatsver­trages unwirk­sam wer­den. Die von der Neuregelung betrof­fe­nen Spiel­hal­len­be­treiber hat­ten zudem im Zusam­men­hang mit der vom Land Sach­sen-Anhalt im Mai 2011 durchge­führten Ver­bän­dean­hörung und über die inten­sive Berichter­stat­tung und Öffentlichkeit­sar­beit der Ver­bände der Auto­mat­en- und Spiel­hal­len­branche131 die Möglichkeit, sich in zuver­läs­siger Weise über die geplante Geset­zesän­derung und die Umstände zu informieren, die eine Änderung der Recht­slage als wahrschein­lich erscheinen ließen.

Somit waren schon vor dem 28.10.2011 Geset­zesän­derun­gen für die Spiel­hal­len­be­treiber in konkreten Umris­sen all­ge­mein vorherse­hbar, so dass sie nicht mehr darauf ver­trauen kon­nten, das bis dahin gel­tende Recht werde in Zukun­ft unverän­dert fortbeste­hen132. Zumin­d­est war das Ver­trauen in den Fortbe­stand der geset­zlichen Regelung erhe­blich her­abge­set­zt. Jeden­falls am Tage der ihrer­seits öffentlich bekan­nt gegebe­nen poli­tis­chen Eini­gung der 15 Min­is­ter­präsi­den­ten auf die endgültige Fas­sung des Ersten Glücksspielän­derungsstaatsver­trages am 28.10.2011 war hin­re­ichend wahrschein­lich, dass der Ver­trag von den beteiligten Län­dern geschlossen würde und die Vor­gaben anschließend durch Lan­des­ge­set­ze umge­set­zt wür­den. Änderun­gen nach der poli­tis­chen Eini­gung hät­ten nur auf der Grund­lage erneuter Ver­hand­lun­gen aller beteiligten Län­der erfol­gen kön­nen.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Entwurf für einen Ersten Glücksspielän­derungsstaatsver­trag vom 06.04.2011 bis zum abschließen­den Beschluss der Min­is­ter­präsi­den­ten noch par­tiell geän­dert wurde133. Die Besei­t­i­gung schutzwürdi­gen Ver­trauens ist nicht auf solche Fälle beschränkt, in denen der einge­brachte Regelungsvorschlag völ­lig unverän­dert später beschlossen und in Kraft geset­zt wird. Denn es geht nicht um die Frage, ob die Betrof­fe­nen mit dem Inkraft­treten der konkreten Neuregelung rech­nen mussten, son­dern darum, ob sie auf die unverän­derte Fort­gel­tung der beste­hen­den Recht­slage ver­trauen kön­nen. Die Unter­schiede zwis­chen der Entwurfs­fas­sung und dem Ersten Glücksspielän­derungsstaatsver­trag fall­en nicht ins Gewicht. Das Ver­bund­ver­bot und die Pflicht zur Ein­führung eines Abstands­ge­bots zu anderen Spiel­hallen waren bere­its im Entwurf enthal­ten und wur­den nur redak­tionell geän­dert. Auch die Anwen­dung der Vorschriften auf Bestandsspiel­hallen nach ein­er ein- beziehungsweise fün­fjähri­gen Über­gangs­frist war bere­its Gegen­stand des Entwurfs, eben­so die Anwen­dung der ein­jähri­gen Über­gangs­frist zumin­d­est auf das Ver­bund­ver­bot. Damit waren die wesentlichen und hier rel­e­van­ten Änderun­gen auch in der später ver­wirk­licht­en Fas­sung bere­its auf­grund des Entwurfs vom April 2011 konkret abse­hbar.

Gegen das Abstellen auf den Zeit­punkt der Erteilung der Erlaub­nis nach § 33i GewO für die Bemes­sung der Über­gangs­frist beste­hen keine durch­greifend­en ver­fas­sungsrechtlichen Ein­wände. Unter Ver­trauenss­chutza­spek­ten ist der Zeit­punkt der Erlaub­nis­erteilung für den Betrieb ein­er Spiel­halle ein zuläs­siger Anknüp­fungspunkt für die Stich­tagsregelung, da eine Erlaub­nis bei Ver­stoß gegen das Ver­bund­ver­bot nicht mehr erteilt wer­den kon­nte. Ein schutzwürdi­ges Ver­trauen der Spiel­hal­len­be­treiber in die zukün­ftige Erteilung der Erlaub­nis kon­nte erst mit der Erteilung der Betrieb­ser­laub­nis nach § 33i GewO entste­hen. Denn auch wenn auf die Erteilung der Erlaub­nis nach § 33i GewO ein Anspruch bestand, war den Betrof­fe­nen selb­st bei Vor­liegen der Erlaub­nisvo­raus­set­zun­gen im Zeit­punkt der Antrag­stel­lung die Erteilung nicht sich­er, da maßge­blich­er Zeit­punkt für die rechtliche Bew­er­tung des Beste­hens eines Anspruchs auf Erlaub­nis­erteilung der Zeit­punkt der let­zten Behör­de­nentschei­dung beziehungsweise im Falle ein­er Verpflich­tungsklage der Zeit­punkt der gerichtlichen Entschei­dung ist134. Zwis­chen­zeitliche Änderun­gen der Sach- und Recht­slage kön­nen dazu führen, dass die Erlaub­nis nicht erteilt wer­den darf. Recht­sän­derun­gen kön­nen einen ursprünglich gegebe­nen Anspruch daher auch nach Antrag­stel­lung ver­nicht­en, wenn das neue materielle Recht dies so vor­sieht. Das Risiko ein­er abschlägi­gen Antrags­beschei­dung trägt der Antrag­steller.

Etwas anderes gilt auch nicht mit Blick auf eine für den Betrieb der Spiel­halle bere­its vor dem Stich­tag erteilte Bau­genehmi­gung. Aus ihr fol­gt kein schützenswertes Ver­trauen in Bezug auf die Erteilung der gewer­berechtlichen Spiel­hal­len­er­laub­nis. Die Bau­genehmi­gung ist lediglich fak­tis­che Voraus­set­zung für die Nutzung der Spiel­hal­len­er­laub­nis. Sie ent­fal­tet schon ein­fachrechtlich nur insofern Bindungswirkung für die spätere gewer­berechtliche Erlaub­nis, als öffentlich-rechtliche Vorschriften Gegen­stand bau­rechtlich­er Prü­fung sind. Dies ist mit Blick auf die gewer­berechtlichen Anforderun­gen an die Zulas­sung und den Betrieb von Spiel­hallen nicht der Fall135.

Schließlich spricht gegen den Zeit­punkt der Erlaub­nis­erteilung als für die Bemes­sung der Über­gangs­frist maßge­blichen Zeit­punkt auch nicht, dass dieser vom Tätig­w­er­den der Behörde abhängt. Für ein kol­lu­sives Zusam­men­wirken zwis­chen Ver­wal­tung und Regierung zum Nachteil der Spiel­hal­len­be­treiber im Vor­feld des Staatsver­trages ist nichts vor­ge­tra­gen oder ersichtlich136. Ein betätigtes Ver­trauen in die Fort­gel­tung der Recht­slage ist auch nicht etwa deshalb schon vor der Erteilung ein­er Spiel­hal­len­er­laub­nis schutzwürdig, weil nach der unter anderem in Bay­ern früher ver­bre­it­eten Behör­den­prax­is die Erlaub­nis nach § 33i GewO ger­ade bei Mehrfach­spiel­hallen erst nach Besich­ti­gung der fer­tiggestell­ten Räum­lichkeit­en erteilt wurde137. Diese Behör­den­prax­is ergibt sich wed­er aus dem Gesetz, noch ist sie aus sach­lichen Grün­den zwin­gend geboten. Die Prax­is hin­dert den Geset­zge­ber nicht daran, den Beginn des Ver­trauenss­chutzes schon aus Grün­den der Rechtssicher­heit an den Zeit­punkt der Erlaub­nis­erteilung zu knüpfen. Gegen eine behördliche Ver­schlep­pung der Genehmi­gungsentschei­dung hät­ten sich die Betrof­fe­nen im Wege der ver­wal­tungs­gerichtlichen Untätigkeit­sklage wen­den und Staat­shaf­tungsansprüche gel­tend machen kön­nen.

Die ein­jährige Über­gangs­frist trägt den Anforderun­gen des Ver­hält­nis­mäßigkeits­grund­satzes hin­re­ichend Rech­nung. Zur Erre­ichung der mit ihr ver­fol­gten legit­i­men Ziele sind die Über­gangsregelung und die darin enthal­tene Unter­schei­dung zwis­chen ein- und fün­fjähriger Über­gangs­frist geeignet und erforder­lich. Die zeit­na­he Umset­zung des Abstands­ge­bots und des Ver­bund­ver­bots sowie die Ver­hin­derung von zur Umge­hung der Neuregelung auf Vor­rat einge­holter Erlaub­nisse wer­den durch die Über­gangsregelung gefördert. Der Geset­zge­ber durfte die ein­jährige Über­gangsregelung für erforder­lich hal­ten, da andere, weniger belas­tende Beschränkun­gen mit gle­ich­er Wirk­samkeit im Hin­blick auf die ver­fol­gten Ziele nicht vor­ge­tra­gen oder son­st ersichtlich sind.

Soweit lediglich auf das Ziel der Ver­hin­derung solch­er Vor­weg­nah­me­ef­fek­te abgestellt wird, wäre ein Anknüpfen an den Zeit­punkt des Erlaub­nisantrags zwar ein milderes, da zeitlich früheres Kri­teri­um für den Stich­tag zur Ver­mei­dung der Antrag­stel­lung auf Vor­rat138, aber es erre­icht den vom Geset­zge­ber zugle­ich angestrebten raschen Abbau beste­hen­der Spiel­hallen nicht eben­so gut.

Dabei ist nicht erkennbar, dass die Bestandsin­ter­essen der Spiel­hal­len­be­treiber die Verän­derungsin­ter­essen des Geset­zge­bers über­wö­gen. Die Investi­tio­nen wur­den von den Betreibern vor Erteilung der Spiel­hal­len­er­laub­nis auf eigenes Risiko getätigt139. Angesichts des Umstands, dass die ein­jährige Über­gangs­frist nur für Spiel­hallen gilt, deren Betreiber zum Zeit­punkt der Erlaub­nis­erteilung nicht mehr auf den Fortbe­stand der alten Recht­slage ver­trauen kon­nten, ist sie nicht zu kurz bemessen, auch wenn die getätigten Investi­tio­nen nicht amor­tisiert wer­den kon­nten. Dies gilt umso mehr, als die Über­gangs­frist erst mit Inkraft­treten des Geset­zes zum 1.07.2012 zu laufen begann, das Ver­trauen auf den Fortbe­stand der Recht­slage aber spätestens am 28.10.2011 beseit­igt wurde.

Soweit die Über­gangsregelun­gen auch in beste­hende Eigen­tum­spo­si­tio­nen ein­greifen, sind sie aus den gle­ichen Grün­den wie die Ein­griffe in Art. 12 Abs. 1 GG gerecht­fer­tigt. Enteig­nun­gen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG stellen die Über­gangsregelun­gen schon wegen des Fehlens ein­er staatlichen Güterbeschaf­fung140, aber auch man­gels ein­er Entziehung des Eigen­tums an den Spiel­hallen oder den Spiel­geräten nicht dar.

Dem Geset­zge­ber ist es auch durch Art. 3 Abs. 1 GG nicht ver­wehrt, zur Regelung bes­timmter Lebenssachver­halte Stich­tage einzuführen, obwohl jed­er Stich­tag unver­mei­dlich gewisse Härten mit sich bringt. Voraus­set­zung ist, dass die Ein­führung eines Stich­tages über­haupt notwendig und die Wahl des Zeit­punk­tes, ori­en­tiert am gegebe­nen Sachver­halt, vertret­bar ist141. Die Notwendigkeit der Stich­tagsregelung ergab sich hier aus ein­er an Ver­trauenss­chutz­gesicht­spunk­ten ori­en­tierten Staffelung der Über­gangs­fris­ten und dem Inter­esse an der möglichst effek­tiv­en Bekämp­fung der Glücksspiel­sucht durch eine möglichst schnelle Reduzierung des Spiel­hal­lenange­bots. Angesichts des Umstands, dass bei Spiel­hallen, die nach dem 28.10.2011 genehmigt wur­den, kein schutzwürdi­ges Ver­trauen in die Fort­gel­tung der Recht­slage und den Fortbe­stand der Erlaub­nis nach § 33i GewO bestand und auf den Erhalt ein­er Erlaub­nis vor deren Erteilung nicht ver­traut wer­den kon­nte, erscheint das Abstellen auf den Zeit­punkt der Erteilung von Ver­fas­sungs wegen jeden­falls vertret­bar.

Für die Über­gangsregelung gemäß § 8 Abs. 3 Spiel­hG Bln, wonach in Bestandsspiel­hallen die Zahl der Spiel­geräte inner­halb von zwei Jahren nach Inkraft­treten des Geset­zes von höch­stens zwölf auf acht zu reduzieren war, gilt nichts anderes als für die anderen Über­gangs­fris­ten.

Die Verän­derungsin­ter­essen des Geset­zge­bers über­wiegen die Bestandsin­ter­essen der Spiel­hal­len­be­treiber. Zwar ist insofern zu berück­sichti­gen, dass der Abschrei­bungszeitraum für Geld­spiel­geräte gemäß Nr. 7.05.1 der AfA-Tabelle für die all­ge­mein ver­wend­baren Anlagegüter vier Jahre beträgt. Damit kann jeden­falls bei Spiel­geräten, die in den bei­den Jahren vor Inkraft­treten der Neuregelung angeschafft wur­den, nicht ohne weit­eres davon aus­ge­gan­gen wer­den, dass eine Amor­tisierung möglich ist. Allerd­ings ist die Über­gangs­frist bere­its am 1.06.2013 abge­laufen, also lange vor Ablauf der fün­fjähri­gen Über­gangs­fris­ten für das Ver­bund­ver­bot und die Abstands­ge­bote. Anders als bei jenen Über­gangs­fris­ten ist hier davon auszuge­hen, dass die zu diesem Zeit­punkt nicht mehr ein­set­zbaren Spiel­geräte auf dem Gebraucht­gerätemarkt in der Regel in ein­er wirtschaftlich vertret­baren Art und Weise ver­w­ertet wer­den kon­nten.

Bun­desver­fas­sungs­gericht, Beschluss vom 7. März 2017 — 1 BvR 1314/121 BvR 1874/131 BvR 1694/131 BvR 1630/12

  1. vgl. Gesetz zur Änderung des Grundge­set­zes vom 28.08.2006, BGBl I S.2034 []
  2. vgl. EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Car­men Media, — C‑46/08, EU:C:2010:505, Rn. 67 f., 71; Urteil vom 08.09.2010, Markus Stoß u.a., — C‑316/07 u.a., EU:C:2010:504, Rn. 100, 106 f. []
  3. vgl. Bay­erisch­er Land­tag, Druck­sache 16/11995, S. 16 f., 20 []
  4. vgl. Bun­desmin­is­teri­um für Wirtschaft und Tech­nolo­gie, Bericht zur Evaluierung der Fün­ften Nov­el­le der Spielverord­nung, BR-Drs. 881/10, S. 40 ff. []
  5. vgl. Mit­teilung 792 der EU-Kom­mis­sion vom 20.03.2012 — SG (2012) D/50777 — hin­sichtlich der Noti­fizierung Nr.2011/188/D des Entwurfs eines Ersten Staatsver­trages zur Änderung des Staatsver­trages zum Glücksspiel­we­sen in Deutsch­land, ZfWG 2012, S. 171 ff.; noti­fiziert­er Entwurf abruf­bar unter http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/tris/de, zulet­zt abgerufen am 6.03.2017 []
  6. vgl. Abge­ord­neten­haus Berlin, Druck­sache 16/4142 []
  7. vgl. Gesetz zum Ersten Staatsver­trag zur Änderung des Staatsver­trages zum Glücksspiel­we­sen in Deutsch­land vom 01.02.2013, GVOBl Schleswig-Hol­stein 2013, S. 51 ff. []
  8. GVBl 2011 S. 223 []
  9. GVBl S. 238 []
  10. GVBl S. 117 []
  11. GVBl S. 922 []
  12. ABl I S. 171 []
  13. vgl. Mey­er, Glücksspiel — Zahlen und Fak­ten, in: Jahrbuch Sucht 2015, S. 140, 143; vgl. auch den starken Anstieg der Patien­ten mit pathol­o­gis­chem Spielver­hal­ten, a.a.O., S. 148 []
  14. vgl. BVer­wG, Urteil vom 16.12 2016 — 8 C 6.15 []
  15. vgl. BVer­fGE 12, 205, 228 f.; 15, 1, 17; 26, 281, 297 f.; 42, 20, 28; 61, 149, 174; 132, 1, 6 Rn.19; 138, 261, 273 Rn. 28 []
  16. vgl. BVer­fGE 109, 190, 212; 138, 261, 273 Rn. 29 []
  17. vgl. BVer­fGE 3, 407, 414 f.; 61, 149, 175; 97, 198, 219; 106, 62, 105; 109, 190, 213; 134, 33, 55 Rn. 55; 138, 261, 273 f. Rn. 29 []
  18. vgl. BVer­fGE 109, 190, 213 []
  19. vgl. OVG Berlin-Bran­den­burg, Beschluss vom 29.10.2014 — OVG 1 S 30.13 42; HmbOVG, Beschluss vom 19.05.2015 — 4 Bs 14/15 75 []
  20. BT-Drs. 16/813, S. 9 []
  21. vgl. Staatsmin­is­teri­um Baden-Würt­tem­berg und Staatskan­zlei Berlin, Konkretisierung der Län­der­po­si­tion zum “Recht der Wirtschaft”, Pro­jek­t­grup­pe­nar­beit­sun­ter­lage PAU‑5/0002, S. 3, enthal­ten in: Deutsch­er Bundestag/Bundesrat, Doku­men­ta­tion der Kom­mis­sion von Bun­destag und Bun­desrat zur Mod­ernisierung der bun­desstaatlichen Ord­nung, 2005 []
  22. vgl. Bun­desmin­is­teri­um für Wirtschaft und Arbeit, Stel­lung­nahme zur Gewer­be­ord­nung und Handw­erk­sor­d­nung, Pro­jek­t­grup­pe­nar­beit­sun­ter­lage PAU‑5/0020, S. 4, enthal­ten in: Deutsch­er Bundestag/Bundesrat, a.a.O. []
  23. vgl. Deutsch­er Bundestag/Bundesrat, a.a.O., S. 449; Ergeb­nisver­merk der 6. Sitzung der Pro­jek­t­gruppe 5 am 29.09.2004, S. 2, enthal­ten in: Deutsch­er Bundestag/Bundesrat, a.a.O. []
  24. vgl. Sprechzettel der Vor­sitzen­den zur Erweit­erten Obleuterunde am 10.11.2004, S. 3, enthal­ten in: Deutsch­er Bundestag/Bundesrat, a.a.O. []
  25. vgl. Kom­mis­sion von Bun­destag und Bun­desrat zur Mod­ernisierung der bun­desstaatlichen Ord­nung, Arbeit­sun­ter­lage 0104 — Voren­twurf für Vorschlag der Vor­sitzen­den vom 13.12 2004, S. 6, enthal­ten in: Deutsch­er Bundestag/Bundesrat, a.a.O. []
  26. so aber Degen­hart, DVBl 2014, S. 416, 421 f.; Schnei­der, GewArch 2009, S. 265, 270; Weidemann/Krappel, NVwZ 2013, S. 673, 676 []
  27. vgl. Deutsch­er Bundestag/Bundesrat, a.a.O., S. 449; Ergeb­nisver­merk der 6. Sitzung der Pro­jek­t­gruppe 5 am 29.09.2004, S. 2, enthal­ten in: Deutsch­er Bundestag/Bundesrat, a.a.O. []
  28. vgl. BT-Drs. 16/813, S. 9 []
  29. vgl. OVG Berlin-Bran­den­burg, Beschluss vom 29.10.2014 — OVG 1 S 30.13 56 []
  30. vgl. OVG Nieder­sach­sen, Beschluss vom 07.01.2014 — 7 ME 90/1320; HmbOVG, Beschluss vom 19.05.2015 — 4 Bs 14/15 73 ff.; OVG Berlin-Bran­den­burg, Urteil vom 11.06.2015 — OVG 1 B 5.13 117 []
  31. vgl. BVer­fGE 109, 190, 213; 134, 33, 55 Rn. 55 []
  32. vgl. BVer­wG, Urteil vom 16.12 2016 — 8 C 6.15 25 []
  33. vgl. BVer­wG, Urteil vom 16.12 2016 — 8 C 6.15 27 []
  34. vgl. BVer­fGE 138, 261, 277 Rn. 37 []
  35. vgl. Uhle, Nor­ma­tiv-rezep­tive Kom­pe­tenz­zuweisung und Grundge­setz, 2015, S. 85, 206 []
  36. vgl. Beau­camp, DVBl 2015, S. 1473, 1476 []
  37. vgl. zum Ver­bund­ver­bot BayVer­fGH, Entschei­dung vom 28.06.2013 — Vf. 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, S. 141, 142; StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 — 1 VB 15/13 317 ff.; zum Abstands­ge­bot OVG Nieder­sach­sen, Beschluss vom 07.01.2014 — 7 ME 90/13 22; OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 26.08.2014 — 6 A 10098/1420; OVG Berlin-Bran­den­burg, Urteil vom 11.06.2015 — OVG 1 B 5.13 134 []
  38. vgl. BVer­fGE 3, 407, 424; 56, 298, 311 []
  39. vgl. Beau­camp, DVBl 2015, S. 1473, 1476 []
  40. vgl. BVer­fGE 31, 113, 117 []
  41. vgl. BVer­wG, Urteil vom 16.12 2016 — 8 C 6.15 32; OVG Berlin-Bran­den­burg, Urteil vom 11.06.2015 — OVG 1 B 5.13 135 []
  42. vgl. Abge­ord­neten­haus Berlin, Druck­sache 16/4027, S. 12 []
  43. vgl. BVer­fGE 121, 233, 239 f. []
  44. vgl. BVer­fGE 105, 252, 265; 115, 276, 300; 126, 112, 136 []
  45. vgl. BVer­fGE 97, 12, 25 f.; 119, 59, 78; BVer­fG, Beschluss vom 12.01.2016 — 1 BvR 3102/13 36 []
  46. stR­spr; vgl. nur BVer­fGE 36, 212, 219 ff.; 45, 354, 358 f.; 93, 362, 369; 135, 90, 111 Rn. 57; 141, 82, 98 Rn. 47 []
  47. vgl. BVer­fGE 54, 301, 313; 101, 331, 347; 141, 121, 133 Rn. 40 []
  48. vgl. BVer­fGE 115, 276, 304 ff. []
  49. vgl. BVer­fGE 115, 276, 304 ff. []
  50. vgl. BVer­fGE 115, 276, 307 ff. []
  51. vgl. BVer­fGE 115, 276, 309 f. []
  52. vgl. BVer­fGE 115, 276, 307 []
  53. vgl. BVer­fGE 115, 276, 310 f. []
  54. vgl. zu Art. 3 GG BVer­fGE 103, 225, 241; 114, 371, 383; für das union­srechtliche Kohären­zge­bot vgl. EuGH, Urteil vom 12.06.2014, Digi­bet und Albers, — C‑156/13, EU:C:2014:1756, Rn. 33 ff. []
  55. vgl. BVer­fGE 115, 276, 316 f. []
  56. vgl. EuGH, Urteil vom 21.10.1999, Zenat­ti, — C‑67/98, EU:C:1999:514, Rn. 36 f.; Urteil vom 06.11.2003, Gam­bel­li u.a., — C‑243/01, EU:C:2003:597, Rn. 67; Urteil vom 06.03.2007, Pla­cani­ca u.a., — C‑338/04 u.a., EU:C:2007:133, Rn. 52 f.; Urteil vom 08.09.2010, Car­men Media, — C‑46/08, EU:C:2010:505, Rn. 55, 64 f.; Urteil vom 08.09.2010, Markus Stoß u.a., — C‑316/07 u.a., EU:C:2010:504, Rn. 88 []
  57. vgl. BVer­fGE 110, 33, 52 ff.; 113, 348, 375 ff.; 120, 378, 407 f.; 133, 277, 336 Rn. 140 []
  58. vgl. BVer­fGE 49, 168, 181; 78, 205, 212; 102, 254, 337; 133, 277, 355 f. Rn. 181 []
  59. vgl. BVer­fGE 93, 213, 238; 102, 254, 337; 131, 88, 123; 133, 277, 336 f. Rn. 140 []
  60. vgl. BVer­fGE 21, 209, 215; 79, 106, 120; 102, 254, 337 []
  61. vgl. BVer­fGE 21, 73, 79 f.; 118, 168, 188; 120, 274, 316; 133, 277, 356 Rn. 181 []
  62. vgl. BVer­fGE 102, 197, 212 f.; 114, 196, 244; 126, 112, 136; BVer­fG, Beschluss vom 12.01.2016 — 1 BvR 3102/13 34; stR­spr []
  63. zum Ver­hält­nis von Berufs­frei­heit und Eigen­tumss­chutz vgl. BVer­fGE 50, 290, 361 f.; 110, 141, 166 f.; BVer­fG, Urteil vom 06.12 2016 — 1 BvR 2821/11 u.a. 390 []
  64. vgl. BVer­fGE 115, 276, 304 f. m.w.N. []
  65. vgl. Bay­erisch­er Land­tag, Druck­sache 16/11995, S. 31; Abge­ord­neten­haus Berlin, Druck­sache 16/4027, S. 9, 12 []
  66. vgl. Abge­ord­neten­haus Berlin, Druck­sache 16/4027, S. 11; Land­tag des Saar­lan­des, Druck­sache 15/15, S. 71 []
  67. vgl. Bay­erisch­er Land­tag, Druck­sache 16/11995, S. 31 []
  68. vgl. Abge­ord­neten­haus Berlin, Druck­sache 16/4027, S. 11 []
  69. vgl. Abge­ord­neten­haus Berlin, Druck­sache 16/4027, S. 12 []
  70. vgl. BVer­fGE 126, 112, 141 []
  71. vgl. BVer­fGE 121, 317, 350; 126, 112, 141 m.w.N. []
  72. vgl. Bay­erisch­er Land­tag, Druck­sache 16/11995, S. 16 f., 20 []
  73. vgl. BR-Drs. 881/10, S. 40, 44, 49 f. []
  74. vgl. Haß/Lang, Glücksspielver­hal­ten und Glücksspiel­sucht in Deutsch­land. Ergeb­nisse des Sur­veys 2015 und Trends — Forschungs­bericht der Bun­deszen­trale für gesund­heitliche Aufk­lärung, 2016, S. 102 []
  75. vgl. Mey­er u.a., Pathol­o­gis­ches Glücksspie­len und Epi­demi­olo­gie: Entste­hung, Komor­bid­ität, Remis­sion und Behand­lung — End­bericht, S. 68 []
  76. vgl. Haß/Lang, Glücksspielver­hal­ten und Glücksspiel­sucht in Deutsch­land. Ergeb­nisse des Sur­veys 2015 und Trends — Forschungs­bericht der Bun­deszen­trale für gesund­heitliche Aufk­lärung, 2016, S. 92 []
  77. vgl. Peren/Clement, Patholo­gie-Poten­ziale von Glücksspiel­pro­duk­ten. Eine kom­par­a­tive Bew­er­tung von in Deutsch­land ange­bote­nen Spielfor­men, Wirtschaftswis­senschaftlich­es Kurzgutacht­en aus­gear­beit­et für die AWI Auto­mat­en-Wirtschaftsver­bände-Info GmbH, 2011 []
  78. vgl. BVer­fGE 25, 1, 17; 126, 112, 141 []
  79. vgl. Bun­deszen­trale für gesund­heitliche Aufk­lärung, Glücksspielver­hal­ten und Glücksspiel­sucht in Deutsch­land 2013, Ergeb­nis­bericht, 2014, S. 189; Haß/Lang, Glücksspielver­hal­ten und Glücksspiel­sucht in Deutsch­land. Ergeb­nisse des Sur­veys 2015 und Trends — Forschungs­bericht der Bun­deszen­trale für gesund­heitliche Aufk­lärung, 2016, S. 102; Mey­er u.a., Pathol­o­gis­ches Glücksspie­len und Epi­demi­olo­gie: Entste­hung, Komor­bid­ität, Remis­sion und Behand­lung — End­bericht, S. 68 []
  80. vgl. BVer­fGE 115, 276, 312; BVer­fGK 10, 525, 533 []
  81. vgl. BVer­fGE 63, 88, 115; 67, 157, 175; 96, 10, 23; 103, 293, 307; 115, 276, 308 []
  82. vgl. BVer­fGE 115, 276, 308 m.w.N. []
  83. vgl. Abge­ord­neten­haus Berlin, Druck­sache 16/4027, S. 9; Land­tag des Saar­lan­des, Druck­sache 15/15, S. 71 []
  84. vgl. Abge­ord­neten­haus Berlin, Druck­sache 16/4027, S. 9; Land­tag des Saar­lan­des, Druck­sache 15/15, S. 50 []
  85. vgl. bere­its StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 — 1 VB 15/13 337 []
  86. vgl. Schweiz­erisches Insti­tut für Rechtsver­gle­ichung, Inter­na­tion­al ver­gle­ichende Analyse des Glücksspiel­we­sens, 2009, S. 49 f.; Bun­deszen­trale für gesund­heitliche Aufk­lärung, Glücksspielver­hal­ten und Glücksspiel­sucht in Deutsch­land 2013, Ergeb­nis­bericht, 2014, S. 22 []
  87. vgl. BVer­wG, Urteil vom 16.12 2016 — 8 C 6.15 47 []
  88. vgl. BVer­wG, Urteil vom 16.12 2016 — 8 C 6.15 47 []
  89. vgl. BVer­fGE 102, 197, 218; 115, 276, 309 []
  90. vgl. zur entsprechen­den Regelung in § 42 Abs. 1 Lan­des­glücksspielge­setz Baden-Würt­tem­berg StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 — 1 VB 15/13 367 []
  91. vgl. BVer­fGE 83, 1, 19; 121, 317, 355; 126, 112, 152 f. []
  92. vgl. BVer­wG, Urteil vom 16.12 2016 — 8 C 6.15 50 []
  93. vgl. BayVer­fGH, Entschei­dung vom 28.06.2013 — Vf. 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, S. 141, 145 f.; StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 — 1 VB 15/13 348; OVG Berlin-Bran­den­burg, Urteil vom 11.06.2015 — OVG 1 B 5.13 165; HmbOVG, Beschluss vom 21.01.2016 — 4 Bs 90/15 35; VG Bre­men, Beschluss vom 02.09.2011 — 5 V 514/11 25 []
  94. vgl. BVer­fGE 21, 73, 82; 62, 256, 275 []
  95. vgl. Abge­ord­neten­haus Berlin, Druck­sache 16/4027, S. 14 []
  96. vgl. dazu auch BVer­fG, Beschluss vom 27.03.1987 — 1 BvR 850/86 u.a., NVwZ 1987, S. 1067; VG Ham­burg, Urteil vom 10.12 2014 — 17 K 2429/13 104 []
  97. vgl. VG Ham­burg, Urteil vom 10.12 2014 — 17 K 2429/13 104 []
  98. vgl. OVG Berlin-Bran­den­burg, Urteil vom 11.06.2015 — OVG 1 B 5.13 186 []
  99. vgl. Abge­ord­neten­haus Berlin, Druck­sache 16/4027, S. 15 []
  100. vgl. BVer­fGE 138, 136, 180 f. Rn. 121 f. m.w.N. []
  101. vgl. Beau­camp, DVBl 2015, S. 1473, 1481 []
  102. so bere­its BVer­wG, Beschluss vom 14.01.1991 — 1 B 174.90, NVwZ-RR 1991, S. 403, 404 []
  103. zur umgekehrten Kon­stel­la­tion vgl. BVer­fG, Urteil vom 06.12 2016, — 1 BvR 2821/11 u.a. 390 []
  104. vgl. BVer­fGE 82, 209, 224; 83, 130, 142; 95, 267, 307; 98, 218, 251; 116, 24, 58 []
  105. vgl. BVer­fGE 49, 89, 126; 98, 218, 251; BVer­fG, Beschluss vom 17.02.2016 — 1 BvL 8/10 59 []
  106. vgl. BVer­fGE 57, 295, 327; 73, 280, 295 f.; 86, 28, 41 []
  107. vgl. BVer­fGE 56, 1, 12 f.; 134, 141, 184 Rn. 126 []
  108. vgl. BVer­fGE 56, 1, 13 []
  109. vgl. BVer­fGE 82, 209, 224 f. m.w.N. []
  110. vgl. BVer­wG, Urteil vom 16.12 2016 — 8 C 6.15 72 ff.; so auch BayVer­fGH, Entschei­dung vom 28.06.2013 — Vf. 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, S. 141, 144; BayVGH, Beschluss vom 30.09.2013 — 10 CE 13.1477 16 ff.; OVG Sach­sen-Anhalt, Beschluss vom 14.11.2013 — 1 M 124/13 5 ff.; SächsOVG, Beschluss vom 17.12 2013 — 3 B 418/13 15 ff.; OVG Nieder­sach­sen, Beschluss vom 07.01.2014 — 7 ME 90/13 35 ff.; OVG Saar­land, Beschluss vom 10.02.2014 — 1 B 476/13 14 ff.; OVG Rhein­land-Pfalz, Beschluss vom 27.05.2014 — 6 B 10343/14, NVwZ-RR 2014, S. 682, 683; HmbOVG, Beschluss vom 24.06.2014 — 4 Bs 279/13 17 ff.; HessVGH, Beschluss vom 05.09.2014 — 8 B 1036/14 18 ff.; a.A. StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 — 1 VB 15/13 461 ff.; VG Osnabrück, Beschluss vom 24.09.2013 — 1 B 36/13 23 ff.; offen gelassen OVG Thürin­gen, Beschluss vom 08.04.2015 — 3 EO 775/13 6 ff.; vgl. auch für eine vier­jährige Über­gangspe­ri­ode die Entschei­dung des Öster­re­ichis­chen Ver­fas­sungs­gericht­shofs vom 12.03.2015 — G 205/2014–15 u.a., www.vfgh.gv.at, Rn. 76 f. []
  111. für an Art. 14 GG zu messende Belas­tun­gen ver­trauensgeschützter Posi­tio­nen vgl. BVer­fG, Urteil vom 06.12 2016 — 1 BvR 2821/11 u.a. 372; vgl. fern­er BVer­wG, Urteil vom 23.10.2008 — 7 C 48.07, NVwZ 2009, S. 650, 652 Rn. 41 []
  112. vgl. BVer­fGE 38, 61, 83; 68, 193, 222; 126, 112, 157 []
  113. vgl. BVer­fGE 105, 17, 44 []
  114. vgl. BVer­fGE 115, 276, 305 []
  115. vgl. StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 — 1 VB 15/13 337 []
  116. vgl. BVer­fGE 75, 246, 282 []
  117. vgl. BayVer­fGH, Entschei­dung vom 28.06.2013 — Vf. 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, S. 141, 146 []
  118. vgl. BGH, Urteil vom 20.11.2013 — XII ZR 77/12, NZM 2014, S. 165, 166; KG, Urteil vom 14.07.2014 — 8 U 140/13 28 []
  119. vgl. Bay­erisch­er Land­tag, Druck­sache 16/11995, S. 32 []
  120. vgl. BVer­fGE 126, 369, 396 []
  121. vgl. BVer­fGE 126, 369, 396; 132, 302, 324 Rn. 57 jew­eils m.w.N. []
  122. vgl. BVer­fGE 127, 31, 50; 132, 302, 324 f. Rn. 56 f. m.w.N. []
  123. vgl. BVer­fGE 95, 64, 88 f. []
  124. vgl. BVer­fGE 126, 369, 396 []
  125. vgl. BVer­fGE 132, 302, 324 Rn. 56 []
  126. vgl. BayVGH, Beschluss vom 30.09.2013 — 10 CE 13.1477 22; StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 — 1 VB 15/13 463 []
  127. vgl. BVer­fGE 127, 31, 50 []
  128. vgl. zu steuer­lichen Fol­gen BVer­fGE 127, 31, 50 []
  129. vgl. BVer­fGE 132, 302, 324 Rn. 56 []
  130. vgl. Land­tag von Baden-Würt­tem­berg, Druck­sache 15/849; vgl. StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 — 1 VB 15/13 2 []
  131. vgl. AWI Auto­mat­en-Wirtschaftsver­bände-Info GmbH, Nov­el­le des Glücksspiel­staatsver­trags gefährdet Exis­tenz von 6.000 Unternehmen und 70.000 Arbeit­splätzen vom 02.05.2011, http://www.awi-info.de/de/einzelne-news/25, zulet­zt abgerufen am 6.03.2017; Glücksspiel­staatsver­trag: Entwurf mit Regelun­gen für Spiel­stät­ten, Auto­maten­Markt, Online-Aus­gabe vom 20.04.2011, http://www.automatenmarkt.de; Anhörung zum Glücksspiel­staatsver­trag vom 26.05.2011, a.a.O., bei­de zulet­zt abgerufen am 6.03.2017 []
  132. a.A. StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 — 1 VB 15/13 461 ff. []
  133. a.A. StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 — 1 VB 15/13 471 []
  134. vgl. BVer­wGE 84, 157, 160 ff.; 100, 346, 348 []
  135. vgl. BVer­wG, Beschluss vom 05.02.1996 — 1 B 18.96 9; für die Gast­stät­ten­er­laub­nis BVer­wGE 84, 11, 13 f. []
  136. a.A. StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 — 1 VB 15/13 482 []
  137. a.A. zur ver­gle­ich­baren Prax­is in Baden-Würt­tem­berg StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 — 1 VB 15/13 481 []
  138. vgl. StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 — 1 VB 15/13 481 []
  139. eben­so StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 17.06.2014 — 1 VB 15/13 453 []
  140. zu diesem Erforder­nis vgl. BVer­fG, Urteil vom 06.12 2016 — 1 BvR 2821/11 u.a. 244 ff. []
  141. vgl. BVer­fGE 126, 369, 399 m.w.N. []