Betriebliche Arbeitsschutzausschüsse – für jede Filiale?

Betrieb im Sinne von § 11 Satz 1 ASiG ist eine organisatorische Einheit, innerhalb derer der Arbeitgeber zusammen mit den von ihm beschäftigten Arbeitnehmern bestimmte arbeitstechnische Zwecke fortgesetzt verfolgt. Dazu müssen die in der Betriebsstätte vorhandenen materiellen und immateriellen Betriebsmittel zusammengefasst, geordnet und gezielt eingesetzt und die menschliche Arbeitskraft von einem einheitlichen Leitungsapparat gesteuert werden[1]. Dies erfasst auch qualifizierte Betriebsteile im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 BetrVG[2].

Die Behörde, die den Erlass einer Verfügung nach § 12 Abs. 1 ASiG beabsichtigt, hat zuvor den nach allgemeinen Regeln für die Angelegenheit zuständigen Betriebsrat des betroffenen Unternehmens gemäß § 12 Abs. 2 Nr. 1 ASiG anzuhören. § 46 VwVfG ist auf Verstöße gegen die Anhörungspflicht nach § 12 Abs. 2 Nr. 1 ASiG anwendbar.

In dem hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall betreibt die klagende Handelskette  Bau- und Gartenmärkte im Bundesgebiet. Die Märkte werden als rechtlich und wirtschaftlich unselbständige Verkaufsstellen betrieben. Sie sind baulich sowie nach Größe und Einzelelementen typisiert aufgebaut und einheitlich eingerichtet und ausgestaltet. Die Berufsbilder und Arbeitsprozesse sind unternehmenseinheitlich vorgegeben. Die Einzelhändlerin hat aufgrund einer Gesamtbetriebsvereinbarung einen Arbeitsschutzausschuss Zentralverwaltung und einen zentralen Arbeitsschutzausschuss Filialbetriebe gebildet. Lokale Arbeitsschutzausschüsse sind in den Filialen der Einzelhändlerin nicht errichtet. Die zuständige Behörde verpflichtete die Einzelhändlerin in ihrer Filiale in Ulm einen (lokalen) Arbeitsschutzausschuss zu bilden. Zu dieser Anordnung sei die Behörde nach § 12 Abs. 1 des Gesetzes über Betriebsärzte, Sicherheitsingenieure und andere Fachkräfte für Arbeitssicherheit – ASiG – berechtigt, weil die Einzelhändlerin ihrer Verpflichtung aus § 11 ASiG zur Bildung eines Arbeitsschutzausschusses in ihrer Filiale in Ulm nicht nachgekommen sei und dies in Zukunft auch nicht wolle.

Das Verwaltungsgericht Sigmaringen hat die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage abgewiesen[3], der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat die Berufung der Einzelhändlerin zurückgewiesen[4]. Das Bundesverwaltungsgericht hat nun die Vorinstanzen bestätigt und auch die Revision des Baumarktes zurückgewiesen:

Gemäß § 12 Abs. 1 ASiG kann die zuständige Behörde im Einzelfall anordnen, welche Maßnahmen der Arbeitgeber zur Erfüllung der sich aus diesem Gesetz ergebenden Pflichten zu treffen hat. Nach § 11 Satz 1 Halbs. 1 ASiG hat der Arbeitgeber in Betrieben mit mehr als 20 Beschäftigten einen Arbeitsschutzausschuss zu bilden, soweit in einer sonstigen Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt ist.

Bei der Filiale Ulm handelt es sich um einen Betrieb im Sinne von § 11 Satz 1 Halbs. 1 ASiG. Betrieb im Sinne der Vorschrift ist nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung eine organisatorische Einheit, innerhalb derer der Arbeitgeber zusammen mit den von ihm beschäftigten Arbeitnehmern bestimmte arbeitstechnische Zwecke fortgesetzt verfolgt. Dazu müssen die in der Betriebsstätte vorhandenen materiellen und immateriellen Betriebsmittel zusammengefasst, geordnet und gezielt eingesetzt und die menschliche Arbeitskraft von einem einheitlichen Leitungsapparat gesteuert werden[5]. Dies erfasst auch qualifizierte Betriebsteile im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 BetrVG[2].

Für dieses dem Betriebsverfassungsrecht grundsätzlich[6] bzw. weitgehend[7] entsprechende Verständnis des Betriebsbegriffs des § 11 Satz 1 Halbs. 1 ASiG spricht dessen Wortlaut. Die Vorschrift verwendet zur Beschreibung der organisatorischen Einheiten, in denen Arbeitsschutzausschüsse gebildet werden müssen, den betriebsverfassungsrechtlich geprägten Begriff des Betriebs. Die Systematik des Arbeitssicherheitsgesetzes streitet ebenfalls für dieses Begriffsverständnis. § 8 Abs. 3 Satz 2 ASiG regelt, dass das Vorschlagsrecht der Betriebsärzte oder Fachkräfte für Arbeitssicherheit für arbeitsmedizinische oder sicherheitstechnische Maßnahmen nach § 8 Abs. 3 Satz 1 ASiG vom leitenden Betriebsarzt oder einer leitenden Fachkraft für Arbeitssicherheit ausgeübt wird, wenn eine solche für einen Betrieb oder ein Unternehmen bestellt ist. Die alternative Verwendung der Begriffe Betrieb und Unternehmen zeigt, dass der Gesetzgeber des Arbeitssicherheitsgesetzes Unternehmen, die mehrere Betriebe im Sinne des Betriebsverfassungsgesetzes umfassen, nicht als Betrieb im Sinne des Arbeitssicherheitsgesetzes ansieht. Andernfalls hätte er Unternehmen in § 8 Abs. 3 Satz 2 ASiG nicht ausdrücklich erwähnen müssen. Die den Arbeitsschutzausschüssen vom Gesetzgeber zugedachte Funktion, Anliegen des Arbeitsschutzes und der Unfallverhütung zu beraten, stützt das genannte Begriffsverständnis. Die Arbeitsschutzausschüsse tragen mit ihren Beratungen zur Fortentwicklung von Vorschriften bei, die dem Arbeitsschutz dienen. Diese Vorschriften sollen, um einen möglichst hohen Wirkungsgrad zu erreichen, den vor Ort bestehenden besonderen Betriebsverhältnissen angepasst werden[8]. Das kann am besten gelingen, wenn die Organe, die über diese Anpassungen beraten, örtlich und nicht betriebsübergreifend oder gar unternehmensweit gebildet werden.

Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber § 11 ASiG durch Art. 2 Nr. 7 des Gesetzes zur Umsetzung der EG-Rahmenrichtlinie Arbeitsschutz und weiterer Arbeitsschutz-Richtlinien vom 07.08.1996[9] neu gefasst hat, ohne die Beschreibung der organisatorischen Einheiten, bei denen Arbeitsschutzausschüsse zu bilden sind, zu verändern. Zum Zeitpunkt der Neufassung der Vorschrift war die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts[10] zum Betriebsbegriff des Arbeitssicherheitsgesetzes bereits ergangen. Der Gesetzgeber wollte ersichtlich an dieser höchstrichterlichen Interpretation des Betriebsbegriffs keine Veränderungen vornehmen.

Unter diesen Betriebsbegriff fallen auch Unternehmen, die die arbeitgeberseitige Leitungsmacht für arbeitsschutzrechtliche Entscheidungen zentralisiert haben. Das Ziel der örtlich angepassten Fortentwicklung von Arbeitsschutzvorschriften unter Mitwirkung von Arbeitsschutzausschüssen gebietet auch in diesem Fall die Bildung von Arbeitsschutzausschüssen auf Betriebsebene, weil es zur Erreichung des gesetzlichen Zieles der Aktivierung örtlichen Sachverstandes bedarf. Aus einer von der Einzelhändlerin beschriebenen Zentralisierung arbeitgeberseitiger Leitungsmacht in arbeitsschutzrechtlichen Fragen folgt in solchen Fallkonstellationen nicht, dass das gesetzliche Ziel schlechter erreicht werden kann, als bei Bildung eines unternehmensweiten Arbeitsschutzausschusses. Auch in solchen Fällen hat der Arbeitgeber gemäß § 11 Satz 2 ASiG durch seine persönliche Anwesenheit oder durch Anwesenheit eines Beauftragten seine Ansprechbarkeit für Anliegen des Arbeitsschutzes sicherzustellen. Im Übrigen bleibt es ihm unbenommen, auf zentraler Ebene zusätzlich einen entsprechenden Ausschuss einzurichten.

Aus Unionsrecht – insbesondere der Richtlinie 89/391/EWG – folgt nichts anderes. Sofern man der Richtlinie mit der Einzelhändlerin einen Grundsatz der effektiven Organisation von Arbeitsschutz entnimmt, folgt daraus nichts für die Frage, auf welcher Ebene eines Unternehmens ein Arbeitsschutzausschuss zu bilden ist. Denn der Arbeitgeber kann durch persönliches Erscheinen im Arbeitsschutzausschuss bzw. Entsendung eines mit entsprechenden Kompetenzen ausgestatteten Vertreters in einen auf Betriebsebene gebildeten Arbeitsschutzausschuss sicherstellen, dass Leitungsmacht in arbeitsschutzrechtlichen Angelegenheiten dort vertreten ist. Alternativ können von ihm in den Arbeitsschutzausschuss entsandte Beauftragte den mit arbeitsschutzrechtlicher Leitungsmacht ausgestatteten Stellen über die Beratungen des Arbeitsschutzausschusses berichten. Dass dies organisatorisch weniger effektiv sein müsste als die Bildung eines zentralen Arbeitsschutzausschusses, ist nicht ersichtlich.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Filiale Ulm der Einzelhändlerin zutreffend als Betrieb im Sinne von § 11 Satz 1 ASiG angesehen. Entgegen der Ansicht der Einzelhändlerin liegt insbesondere kein atypischer Fall vor, der gebietet, die genannte Filiale ausnahmsweise nicht als Betrieb im Sinne des § 11 Satz 1 Halbs. 1 ASiG anzusehen, weil die arbeitgeberseitige Leitungsmacht für arbeitsschutzrechtliche Entscheidungen bei der Einzelhändlerin zentralisiert ist. Der Wortlaut der Vorschrift sieht die Möglichkeit, in atypischen Fällen von der Bildung von Arbeitsschutzausschüssen abzusehen, nicht vor. Ihr Zweck gebietet die Annahme einer solchen Möglichkeit ebenfalls nicht.

Es existiert auch keine abweichende sonstige Rechtsvorschrift im Sinne von § 11 Satz 1 Halbs. 1 ASiG, die bestimmt, dass in der Filiale Ulm der Einzelhändlerin kein Arbeitsschutzausschuss zu bilden ist. Nach dem Wortlaut der Vorschrift sind nur Rechtsvorschriften geeignet, von der in § 11 Satz 1 ASiG enthaltenen Verpflichtung zur Bildung eines Arbeitsausschusses zu befreien, denen nach den allgemeinen Regeln der Gesetzeskonkurrenz gegenüber § 11 Satz 1 ASiG der Vorrang zukommt. Als sonstige Rechtsvorschriften kommen nur formelle Bundesgesetze und Rechtsvorschriften in Betracht, denen aufgrund formellen Bundesrechts der Vorrang vor § 11 Satz 1 ASiG zukommt. Die Betriebsvereinbarung vom 21.07.2016 ist keine Rechtsvorschrift in diesem Sinne. Es handelt sich nicht um ein formelles Bundesgesetz. Die betriebsverfassungsrechtlichen Vorschriften zu ihrem Erlass ermächtigen die Betriebspartner zudem nicht zur Vereinbarung von Regelungen, die von § 11 Satz 1 ASiG abweichen. Gleiches gilt für die auf § 15 SGB VII gestützte Vorschrift DGUV Vorschrift 2.

. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ist zutreffend davon ausgegangen, dass die verfahrensgegenständlichen Bescheide nicht wegen einer Verletzung der Verpflichtung zur Anhörung des Betriebsrats nach § 12 Abs. 2 Nr. 1 ASiG aufzuheben sind.

Entgegen der Ansicht der Einzelhändlerin war vor Erlass der Anordnung vom 25.07.2018 nur der Betriebsrat der Filiale Ulm und nicht auch der Gesamtbetriebsrat der Einzelhändlerin anzuhören. § 12 Abs. 2 Nr. 1 ASiG verpflichtet die Behörde vor Erlass einer Anordnung nach § 12 Abs. 1 ASiG den Betriebsrat zu hören und mit ihm zu erörtern, welche Maßnahmen angebracht erscheinen. Der von der Vorschrift verwendete Singular deutet an, dass jeweils nur ein Betriebsrat zu hören ist. Der in § 12 Abs. 2 Nr. 1 ASiG genannte Erörterungsgegenstand, der im jeweiligen Einzelfall angebracht erscheinenden Maßnahmen, legt nahe, dass derjenige Betriebsrat anzuhören ist, dessen Zuständigkeitsbereich durch die Maßnahme betroffen ist. Für dieses Verständnis der Vorschrift streitet auch die Gesetzgebungsgeschichte. Die Verpflichtung der Behörde zur Anhörung des Betriebsrats wurde erst auf Anregung des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung in den Gesetzentwurf aufgenommen[11]. Damit sollte § 89 Abs. 2 BetrVG ausgefüllt werden[12], der den Arbeitgeber verpflichtet, den Betriebsrat bei allen im Zusammenhang mit dem Arbeitsschutz oder der Unfallverhütung stehenden Besichtigungen und Fragen und bei Unfalluntersuchungen hinzuzuziehen. § 12 Abs. 2 Nr. 1 ASiG soll damit sicherstellen, dass der Betriebsrat vor Maßnahmen des Arbeitgebers, die von der Behörde erzwungen werden, in dem Umfang zu beteiligen ist, in dem er auch zu beteiligen wäre, würde der Arbeitgeber die Maßnahme aus eigenem Entschluss anordnen.

Die Behörde hatte danach vor Erlass der verfahrensgegenständlichen Anordnung den Betriebsrat der Filiale Ulm anzuhören. Denn dieser – und nicht der Gesamtbetriebsrat der Einzelhändlerin – war für die verfahrensgegenständliche Angelegenheit zuständig. Nach § 50 Abs. 1 Satz 1 BetrVG ist der Gesamtbetriebsrat für die Behandlung von Angelegenheiten zuständig, die das Gesamtunternehmen oder mehrere Betriebe betreffen und nicht durch die einzelnen Betriebsräte innerhalb ihrer Betriebe geregelt werden können. Die Bildung eines Arbeitsschutzausschusses in der Filiale Ulm der Einzelhändlerin hat keine betriebsübergreifende Auswirkung, sondern betrifft lediglich die Arbeitsabläufe in der Filiale Ulm.

Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat ohne Verstoß gegen Bundesrecht angenommen, dass die von ihm unterstellte Verletzung des Anhörungsrechts des Betriebsrats der Filiale Ulm nach § 46 VwVfG unbeachtlich ist. Danach kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach § 44 VwVfG nichtig ist, nicht alleine deshalb beansprucht werden, weil der Verwaltungsakt unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat.

Die Anwendung des § 46 VwVfG auf Verstöße gegen § 12 Abs. 2 Nr. 1 ASiG ist nicht deswegen ausgeschlossen, weil die Vorschrift nicht Teil des Verwaltungsverfahrensgesetzes ist. Der Anwendungsbereich des § 46 VwVfG erfasst auch Verstöße gegen Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit, die nicht im Verwaltungsverfahrensgesetz enthalten sind[13].

§ 12 Abs. 2 Nr. 1 ASiG regelt kein die Anwendung des § 46 VwVfG ausschließendes sogenanntes absolutes Verfahrensrecht. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass eine Verfahrensvorschrift dergestalt mit einer eigenen Schutzfunktion zugunsten Einzelner ausgestattet sein kann, dass sie dem Begünstigten unter Berufung allein auf einen ihn betreffenden Verfahrensmangel, d. h. ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in der Sache, die gerichtliche Durchsetzung der Aufhebung bzw. den Erlass einer verfahrensrechtlich gebotenen behördlichen Entscheidung ermöglicht. Die Frage, ob eine solche verfahrensrechtliche Rechtsposition im Rahmen einer konkreten gesetzlichen Regelung anzunehmen ist, beantwortet sich nach der Zielrichtung und dem Schutzzweck der Verfahrensvorschrift selbst[14]. § 12 Abs. 2 Nr. 1 ASiG regelt ausdrücklich keine von § 46 VwVfG abweichende Rechtsfolge einer Verletzung der Pflicht zur Anhörung des Betriebsrats. Der Gesetzesbegründung lässt sich entnehmen, dass die Verpflichtung der Behörde, den Betriebsrat vor Anordnungen nach § 12 Abs. 1 ASiG anzuhören, sein Mitwirkungsrecht nach § 89 Abs. 2 BetrVG, nicht hingegen sein Mitbestimmungsrecht nach § 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG ausfüllen sollte[15]. Verletzt der Arbeitgeber ein Mitwirkungsrecht des Betriebsrats, führt dies – anders als die Verletzung seines Mitbestimmungsrechts – grundsätzlich nicht zur Rückgängigmachung seiner unter Verletzung des Mitwirkungsrechts ergangenen Maßnahme[16]. Gleiches muss für behördliche Maßnahmen gelten, die unter Verletzung eines Mitwirkungsrechts des Betriebsrats erlassen werden. Dafür sprechen Sinn und Zweck des § 12 Abs. 2 Nr. 1 ASiG. Die Anhörung des Betriebsrats durch die Behörde dient dazu, die Maßnahmen zu identifizieren, die jeweils angebracht sind. Sie ist mithin kein Selbstzweck, sondern soll der Behörde helfen, die jeweils geeignetste Maßnahme zu erlassen.

Entgegen dem Vorbringen der Einzelhändlerin gebietet der Grundsatz der praktischen Wirksamkeit des Unionsrechts, anders als bei § 29 Abs. 2 Satz 1 AsylG[17], nicht, dass dem Betriebsrat schon im Verwaltungsverfahren Gelegenheit zu geben ist, sämtliche gegen eine seitens der Behörde beabsichtigte Maßnahme sprechenden Gesichtspunkte vorzubringen, andernfalls die Maßnahme keinen rechtlichen Fortbestand haben kann. § 29 Abs. 2 Satz 1 AsylG findet seine unionsrechtliche Grundlage in Art. 14, 15, 34 RL 2013/32/EU. Die genannten Vorschriften sehen in dem von § 29 Abs. 2 Satz 1 AsylG geregelten Fall ausdrücklich ein Anhörungsrecht des Betroffenen vor und beschreiben dies detailliert. Demgegenüber verpflichtet Art. 11 Abs. 1 RL 89/391/EWG lediglich den Arbeitgeber, nicht aber staatliche Stellen, zur Anhörung und Beteiligung der Arbeitnehmer oder deren Vertreter in allen die Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz betreffenden Fragen. Art. 11 Abs. 6 RL 89/391/EWG, auf den die Einzelhändlerin ebenfalls verweist, räumt den Arbeitnehmern bzw. ihren Vertretern lediglich das Recht ein, sich gemäß den nationalen Rechtsvorschriften bzw. Praktiken an die für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz zuständige Behörde zu wenden, wenn ihre weiteren Voraussetzungen erfüllt sind.

Im Ergebnis zutreffend ist der Verwaltungsgerichtshof schließlich davon ausgegangen, dass der von ihm unterstellte Verstoß gegen die Verpflichtung der Behörde zur Anhörung des Betriebsrats nicht zur Aufhebung der verfahrensgegenständlichen Bescheide führt, weil die Verletzung die Entscheidung in der Sache offensichtlich nicht beeinflusst hat. Die Einzelhändlerin war zum Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung vom 29.05.2019 nach § 11 Satz 1 ASiG zur Bildung eines Arbeitsschutzausschusses in ihrer Filiale verpflichtet. Das der Behörde nach § 12 Abs. 1 ASiG eingeräumte Ermessen war angesichts der von der Behörde bei einer Kontrolle der Filiale Ulm festgestellten Defizite hinsichtlich des Arbeitsschutzes auf die Anordnung der Bildung eines Arbeitsschutzausschusses in der Filiale Ulm der Einzelhändlerin reduziert.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 1. Februar 2024 – 8 C 4.23

  1. vgl. BAG, Urteil vom 15.12.2009 – 9 AZR 769/08 – BAGE 133, 1 Rn. 25; BSG, Urteil vom 26.06.1980 – 8a RU 106/79 – BSGE 50, 171 <172 ff.>[↩]
  2. vgl. BSG, Urteil vom 12.06.1989 – 2 RU 10/88 19[↩][↩]
  3. VG Sigmaringen, Urteil vom 06.07.2021 – 14 K 3091/19[↩]
  4. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.01.2023 – 6 S 3786/21[↩]
  5. vgl. BAG, Urteil vom 15.12.2009 – 9 AZR 769/08 – BAGE 133, 1 Rn. 25; BSG, Urteile vom 12.06.1989 – 2 RU 10/88 19; und vom 26.06.1980 – 8a RU 106/79 – BSGE 50, 171 <172 ff.>[↩]
  6. vgl. BAG, Urteil vom 15.12.2009 – 9 AZR 769/08 – BAGE 133, 1 Rn. 25[↩]
  7. vgl. BSG, Urteile vom 12.06.1989 – 2 RU 10/88 19; und vom 26.06.1980 – 8a RU 106/79 – BSGE 50, 171 <173>[↩]
  8. vgl. BAG, Urteil vom 15.12.2009 ‌- 9 AZR 769/08 – BAGE 133, 1 Rn. 25[↩]
  9. BGBl. I S. 1246[↩]
  10. vgl. BSG, Urteile vom 12.06.1989 – 2 RU 10/88 19; und vom 26.06.1980 – 8a RU 106/79 – BSGE 50, 171 <172 ff.>[↩]
  11. vgl. BT-Drs. 7/260 S. 6 f., 15, BT-Drs. 7/1085 S. 8, 18[↩]
  12. vgl. BT-Drs. 7/1085 S. 8[↩]
  13. vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2010 – 3 C 14.09, BVerwGE 137, 199 Rn. 39; Sachs, in: Stelkens/​Bonk/​Sachs, VwVfG, 10. Aufl.2023, § 46 Rn.19[↩]
  14. vgl. BVerwG, Urteil vom 15.01.1982 – 4 C 26.78, BVerwGE 64, 325 <331 f.>[↩]
  15. BT-Drs. 7/1085 S. 8, 18[↩]
  16. vgl. BAG, Beschluss vom 23.03.2021 – 1 ABR 31/19 – BAGE 174, 233 Rn. 83 ff.[↩]
  17. vgl. BVerwG, Urteil vom 30.03.2021 – 1 C 41.20, BVerwGE 172, 125[↩]

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