Industrie- und Handelskammer — Pflicht­mitgliedschaft und Beitragspflicht

Die an die Pflicht­mit­glied­schaft in Indus­trie- und Han­del­skam­mern gebun­dene Beitragspflicht ist ver­fas­sungsrechtlich nicht zu bean­standen. Dies hat das Bun­desver­fas­sungs­gerichts jet­zt nochmals bekräftigt und die Ver­fas­sungs­beschw­er­den von zwei Kam­mer­mit­gliedern zurück­gewiesen, die gel­tend gemacht hat­ten, dass die von der jew­eili­gen örtlichen Indus­trie- und Han­del­skam­mer erhobe­nen Beiträge ein­er ver­fas­sungs­gemäßen Grund­lage ent­behrten, weil die im Gesetz zur vor­läu­fi­gen Regelung des Rechts der Indus­trie- und Han­del­skam­mern vom 18.12 19561 normierte Pflicht­mit­glied­schaft nicht mit dem Grundge­setz vere­in­bar sei.

Industrie- und Handelskammer — Pflicht­mitgliedschaft und Beitragspflicht
  1. Das Recht, nicht durch Pflicht­mit­glied­schaft von “unnöti­gen” Kör­per­schaften in Anspruch genom­men zu wer­den, ergibt sich aus Art. 2 Abs. 1 GG, nicht aus Art. 9 Abs. 1 GG. Das Grun­drecht des Art. 2 Abs. 1 GG schützt auch davor, zu einem Kam­mer­beitrag herange­zo­gen zu wer­den, der nicht in der ver­fas­sungsmäßi­gen Ord­nung begrün­det ist.
  2. In der Organ­i­sa­tion ein­er Kör­per­schaft der funk­tionalen Selb­stver­wal­tung muss sich die Bin­nen­plu­ral­ität der Inter­essen nieder­schla­gen, denen diese dient.

Funktionale Selbstverwaltung der gewerblichen Wirtschaft in Deutschland[↑]

Die funk­tionale Selb­stver­wal­tung im Gewerbe hat in Deutsch­land Tra­di­tion. Sie bildete sich in Ori­en­tierung an den in Frankre­ich bere­its 1596 durch Gesetz begrün­de­ten Cham­bres oder Con­seils de Com­merce aus; ab 1830 wur­den auf Ini­tia­tive der Wirtschaft Han­del­skam­mern zur Selb­stver­wal­tung ein­gerichtet. Im 18. Jahrhun­dert entwick­el­ten sich in der Tra­di­tion­slin­ie mit­te­lal­ter­lich­er Gilden zudem Inter­essen­vertre­tun­gen der Kau­fleute in “Kom­merzdep­u­ta­tio­nen”, “Kom­merzkol­legien” und “Hand­lungskol­legien”; sie wur­den 1848 in Preußen durch die Königliche Verord­nung über die Errich­tung von Han­del­skam­mern für die östlichen Prov­inzen auf eine ein­heitliche Grund­lage gestellt. Die Han­del­skam­mern napoleonis­ch­er Prä­gung waren frei­willige Zusam­men­schlüsse, die preußis­chen Kauf­mannschaften aus dem Staat aus­gegliederte Insti­tu­tio­nen zur Erfül­lung öffentlich­er Auf­gaben unter Her­anziehung der beteiligten Kreise, mit einem starken Ele­ment der Selb­stver­wal­tung2. In der Zeit des Nation­al­sozial­is­mus ver­loren die Kam­mern ihre Selb­ständigkeit und gin­gen in den “Gauwirtschaft­skam­mern” auf. Nach dem 8.05.1945 wur­den in den Län­dern der west­lichen Besatzungszo­nen wieder Indus­trie- und Han­del­skam­mern errichtet, in unter­schiedlich­er und teils auch unklar­er Organ­i­sa­tions­form3. Der Wun­sch nach bun­desrechtlich­er Vere­in­heitlichung mün­dete 1956 — mit einem Geset­zen­twurf aus der Mitte des Bun­destags — im Gesetz zur vor­läu­fi­gen Regelung des Rechts der Indus­trie- und Han­del­skam­mern.

Pflichtmitgliedschaft und Beitragspflicht zur IHK[↑]

Die bei­den hier entsch­iede­nen Ver­fas­sungs­beschw­er­den richt­en sich gegen Beschei­de zur Her­anziehung von Beiträ­gen, mit­tel­bar gegen § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 und 3 IHKG. Die Regelun­gen wur­den in dem für die Beitragser­he­bung maßge­blichen Zeitraum geän­dert. § 2 Abs. 1 IHKG lautete ursprünglich:

(1) Zur Indus­trie- und Han­del­skam­mer gehören, sofern sie zur Gewerbesteuer ver­an­lagt sind, natür­liche Per­so­n­en, Han­dels­ge­sellschaften, andere nicht rechts­fähige Per­so­n­en­mehrheit­en und juris­tis­che Per­so­n­en des pri­vat­en und des öffentlichen Rechts, welche im Bezirk der Indus­trie- und Han­del­skam­mer entwed­er eine gewerbliche Nieder­las­sung oder eine Betrieb­sstätte oder eine Verkauf­sstelle unter­hal­ten (Kam­merzuge­hörige).

Ihre auch heute gel­tende Fas­sung erhielt die Norm durch das Zweite Gesetz zum Abbau bürokratis­ch­er Hemm­nisse ins­beson­dere in der mit­tel­ständis­chen Wirtschaft vom 07.09.2007, BGBl I S. 2246 mit Wirkung vom 14.09.2007. Sie lautet jet­zt:

(1) Zur Indus­trie- und Han­del­skam­mer gehören, sofern sie zur Gewerbesteuer ver­an­lagt sind, natür­liche Per­so­n­en, Han­dels­ge­sellschaften, andere Per­so­n­en­mehrheit­en und juris­tis­che Per­so­n­en des pri­vat­en und des öffentlichen Rechts, welche im Bezirk der Indus­trie- und Han­del­skam­mer eine Betrieb­sstätte unter­hal­ten (Kam­merzuge­hörige).

§ 3 Abs. 2 und Abs. 3 IHKG lautete in sein­er ab 1.01.2004 gel­tenden Fas­sung4:

(2) 1 Die Kosten der Errich­tung und Tätigkeit der Indus­trie- und Han­del­skam­mer wer­den, soweit sie nicht ander­weit­ig gedeckt sind, nach Maß­gabe des Haushalt­s­plans durch Beiträge der Kam­merzuge­höri­gen gemäß ein­er Beitrag­sor­d­nung aufge­bracht. 2 Der Haushalt­s­plan ist jährlich nach den Grund­sätzen ein­er sparsamen und wirtschaftlichen Finanzge­barung unter pfleglich­er Behand­lung der Leis­tungs­fähigkeit der Kam­merzuge­höri­gen aufzustellen und auszuführen.

(3) 1 Als Beiträge erhebt die Indus­trie- und Han­del­skam­mer Grund­beiträge und Umla­gen. 2 Der Grund­beitrag kann gestaffelt wer­den; dabei sollen ins­beson­dere Art, Umfang und Leis­tungskraft des Gewer­be­be­triebes berück­sichtigt wer­den. 3 Kam­merzuge­hörige, die nicht im Han­del­sreg­is­ter oder im Genossen­schaft­sreg­is­ter einge­tra­gen sind und deren Gewer­beer­trag nach dem Gewerbesteuerge­setz oder, soweit für das Bemes­sungs­jahr ein Gewerbesteuer­mess­be­trag nicht fest­ge­set­zt wird, deren nach dem Einkom­men­steuerge­setz ermit­tel­ter Gewinn aus Gewer­be­be­trieb 5.200 Euro nicht über­steigt, sind vom Beitrag freigestellt. 4 Die in Satz 3 genan­nten Kam­merzuge­höri­gen sind, soweit sie natür­liche Per­so­n­en sind und in den let­zten fünf Wirtschaft­s­jahren vor ihrer Betrieb­seröff­nung wed­er Einkün­fte aus Land- und Forstwirtschaft, Gewer­be­be­trieb oder selb­st­ständi­ger Arbeit erzielt haben, noch an ein­er Kap­i­talge­sellschaft mit­tel­bar oder unmit­tel­bar zu mehr als einem Zehn­tel beteiligt waren, für das Haushalt­s­jahr der Betrieb­seröff­nung und für das darauf fol­gende Jahr von der Umlage; und vom Grund­beitrag sowie für das dritte und vierte Jahr von der Umlage befre­it, wenn ihr Gewer­beer­trag oder Gewinn aus Gewer­be­be­trieb 25.000 Euro nicht über­steigt. 5 Wenn nach dem Stand der zum Zeit­punkt der Ver­ab­schiedung der Haushaltssatzung vor­liegen­den Bemes­sungs­grund­la­gen zu besor­gen ist, dass bei ein­er Indus­trie- und Han­del­skam­mer die Zahl der Beitragspflichti­gen, die einen Beitrag entricht­en, durch die in den Sätzen 3 und 4 genan­nten Freis­tel­lungsregelun­gen auf weniger als 55 vom Hun­dert aller ihr zuge­höri­gen Gewer­be­treiben­den sinkt, kann die Vol­lver­samm­lung für das betr­e­f­fende Haushalt­s­jahr eine entsprechende Her­ab­set­zung der dort genan­nten Gren­zen für den Gewer­beer­trag oder den Gewinn aus Gewer­be­be­trieb beschließen. 6 Wird für das Bemes­sungs­jahr ein Gewerbesteuer­meß­be­trag fest­ge­set­zt, ist Bemes­sungs­grund­lage für die Umlage der Gewer­beer­trag nach dem Gewerbesteuerge­setz, andern­falls der nach dem Einkom­men­steuer- oder Kör­per­schaft­s­teuerge­setz ermit­telte Gewinn aus Gewer­be­be­trieb. 7 Bei natür­lichen Per­so­n­en und bei Per­so­n­enge­sellschaften ist die Bemes­sungs­grund­lage um einen Frei­be­trag in Höhe von 15 340 Euro zu kürzen. 8 Die Kam­merzuge­höri­gen sind verpflichtet, der Kam­mer Auskun­ft über die zur Fest­set­zung der Beiträge erforder­lichen Grund­la­gen zu geben, soweit diese nicht bere­its nach § 9 erhoben wor­den sind; die Kam­mer ist berechtigt, die sich hier­auf beziehen­den Geschäft­sun­ter­la­gen einzuse­hen. 9 Gewer­be­treiben­den, die ein­er Indus­trie- und Han­del­skam­mer mehrfach ange­hören (zum Beispiel mit Tochterge­sellschaften), kann von dieser ein ermäßigter Grund­beitrag eingeräumt wer­den.

§ 3 Abs. 2 und Abs. 3 IHKG wurde durch das Zweite Gesetz zum Abbau bürokratis­ch­er Hemm­nisse ins­beson­dere in der mit­tel­ständis­chen Wirtschaft vom 07.09.2007, BGBl I S. 2246, mit Wirkung vom 14.09.2007 und 1.01.2008 wie fol­gt geän­dert und blieb in dieser Fas­sung bis 31.07.2013 in Kraft:

(2) 12 Der Wirtschaft­s­plan ist jährlich nach den Grund­sätzen ein­er sparsamen und wirtschaftlichen Finanzge­barung unter pfleglich­er Behand­lung der Leis­tungs­fähigkeit der Kam­merzuge­höri­gen aufzustellen und auszuführen.

(3) 1 Als Beiträge erhebt die Indus­trie- und Han­del­skam­mer Grund­beiträge und Umla­gen. 2 Der Grund­beitrag kann gestaffelt wer­den; dabei sollen ins­beson­dere Art, Umfang und Leis­tungskraft des Gewer­be­be­triebes berück­sichtigt wer­den. 3 Natür­liche Per­so­n­en und Per­so­n­enge­sellschaften, die nicht in das Han­del­sreg­is­ter einge­tra­gen sind, und einge­tra­gene Vere­ine, wenn nach Art oder Umfang ein in kaufmän­nis­ch­er Weise ein­gerichteter Geschäfts­be­trieb nicht erforder­lich ist, sind vom Beitrag freigestellt, soweit ihr Gewer­beer­trag nach dem Gewerbesteuerge­setz oder soweit für das Bemes­sungs­jahr ein Gewerbesteuer­mess­be­trag nicht fest­ge­set­zt wird, ihr nach dem Einkom­men­steuerge­setz ermit­tel­ter Gewinn aus Gewer­be­be­trieb 5 200 Euro nicht über­steigt. 4 Die in Satz 3 genan­nten natür­lichen Per­so­n­en sind, soweit sie in den let­zten fünf Wirtschaft­s­jahren vor ihrer Betrieb­seröff­nung wed­er Einkün­fte aus Land- und Forstwirtschaft, Gewer­be­be­trieb oder selb­ständi­ger Arbeit erzielt haben, noch an ein­er Kap­i­talge­sellschaft mit­tel­bar oder unmit­tel­bar zu mehr als einem Zehn­tel beteiligt waren, für das Geschäft­s­jahr ein­er Indus­trie- und Han­del­skam­mer, in dem die Betrieb­seröff­nung erfol­gt, und für das darauf fol­gende Jahr von der Umlage; und vom Grund­beitrag sowie für das dritte und vierte Jahr von der Umlage befre­it, wenn ihr Gewer­beer­trag oder Gewinn aus Gewer­be­be­trieb 25 000 Euro nicht über­steigt. 5 Wenn nach dem Stand der zum Zeit­punkt der Ver­ab­schiedung der Wirtschaftssatzung vor­liegen­den Bemes­sungs­grund­la­gen zu besor­gen ist, dass bei ein­er Indus­trie- und Han­del­skam­mer die Zahl der Beitragspflichti­gen, die einen Beitrag entricht­en, durch die in den Sätzen 3 und 4 genan­nten Freis­tel­lungsregelun­gen auf weniger als 55 vom Hun­dert aller ihr zuge­höri­gen Gewer­be­treiben­den sinkt, kann die Vol­lver­samm­lung für das betr­e­f­fende Geschäft­s­jahr eine entsprechende Her­ab­set­zung der dort genan­nten Gren­zen für den Gewer­beer­trag oder den Gewinn aus Gewer­be­be­trieb beschließen. 6 Wird für das Bemes­sungs­jahr ein Gewerbesteuer­meß­be­trag fest­ge­set­zt, ist Bemes­sungs­grund­lage für die Umlage der Gewer­beer­trag nach dem Gewerbesteuerge­setz, andern­falls der nach dem Einkom­men­steuer- oder Kör­per­schaft­s­teuerge­setz ermit­telte Gewinn aus Gewer­be­be­trieb. 7 Bei natür­lichen Per­so­n­en und bei Per­so­n­enge­sellschaften ist die Bemes­sungs­grund­lage um einen Frei­be­trag in Höhe von 15 340 Euro zu kürzen. 8 Die Kam­merzuge­höri­gen sind verpflichtet, der Kam­mer Auskun­ft über die zur Fest­set­zung der Beiträge erforder­lichen Grund­la­gen zu geben, soweit diese nicht bere­its nach § 9 erhoben wor­den sind; die Kam­mer ist berechtigt, die sich hier­auf beziehen­den Geschäft­sun­ter­la­gen einzuse­hen. 9 Kap­i­talge­sellschaften, deren gewerbliche Tätigkeit sich in der Funk­tion eines per­sön­lich haf­ten­den Gesellschafters in nicht mehr als ein­er Per­so­n­en­han­dels­ge­sellschaft erschöpft, kann ein ermäßigter Grund­beitrag eingeräumt wer­den, sofern bei­de Gesellschaften der­sel­ben Kam­mer zuge­hören. 10 Gle­ich­es gilt für Gesellschaften mit Sitz im Bezirk ein­er Kam­mer, deren sämtliche Anteile von einem im Han­del­sreg­is­ter einge­tra­ge­nen Unternehmen mit Sitz in der­sel­ben Kam­mer gehal­ten wer­den.

Die Indus­trie- und Han­del­skam­mern (IHK) sind nach § 3 Abs. 1 IHKG als Kör­per­schaften des öffentlichen Rechts organ­isiert, an die Kam­mer­mit­glieder Beiträge zahlen müssen. Die Bes­tim­mungen über die Beitrags­be­mes­sung sind im Laufe der Jahre mehrfach mod­i­fiziert und die Beiträge in den let­zten Jahren auch abge­senkt wor­den. Der Kam­mer­beitrag dient der Finanzierung der gesamten Kam­mertätigkeit; er ist ver­wen­dungsneu­tral, also nicht auf bes­timmte Einze­lauf­gaben bezo­gen5.

Rechts­grund­lage für die Erhe­bung der Beiträge ist § 3 Abs. 3 IHKG in Verbindung mit der nach § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG zu erlassenden Beitrag­sor­d­nung. Sie wird nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 IHKG von der Vol­lver­samm­lung beschlossen und bedarf der Genehmi­gung durch die Auf­sichts­be­hörde nach § 11 Abs. 2 Nr. 3 IHKG. Der Beitrag set­zt sich nach § 3 Abs. 3 Satz 1 IHKG aus einem Grund­beitrag und ein­er Umlage zusam­men. Dazu enthält das Gesetz weit­ere Maß­gaben. So kann der Grund­beitrag nach § 3 Abs. 3 Satz 2 IHKG gestaffelt wer­den, was auch regelmäßig geschieht; er richtet sich nach der Art, Umfang und Leis­tungskraft des Gewer­be­be­triebes. Die Umlage wird nach § 3 Abs. 3 Satz 6 IHKG prozen­tu­al für den jew­eili­gen Gewer­beer­trag nach dem Gewerbesteuerge­setz oder den Gewinn aus Gewer­be­be­trieb nach dem Einkom­men­steuerge­setz im Ver­an­la­gungszeitraum bes­timmt. Wer einen bes­timmten Ertrag oder Gewinn unter­schre­it­et, ist nach § 3 Abs. 3 Satz 3 und 4 IHKG von der Beitragspflicht freigestellt oder befre­it.

Neben den Beiträ­gen ergeben sich Ein­nah­men der Kam­mern aus nach § 3 Abs. 5 IHKG erhobe­nen Son­der­beiträ­gen und Gebühren sowie aus einem nach § 3 Abs. 6 IHKG ver­langten Aus­la­gen­er­satz. Von Bedeu­tung sind ins­beson­dere die Nutzungs­ge­bühren für Ein­rich­tun­gen oder für der Kam­mer zugewiesene Auf­gaben der Wirtschaftsver­wal­tung wie die Abnahme von Prü­fun­gen und die Erteilung von Zeug­nis­sen und Bescheini­gun­gen. Dazu kom­men Zins, Beteili­gungs- und Wert­pa­pier­erträge sowie außeror­dentliche Erträge und staatliche Mit­telzuweisun­gen.

Die Auf­gaben der Indus­trie- und Han­del­skam­mern ergeben sich zunächst aus § 1 Abs.1 IHKG. Danach ist es Auf­gabe der Kam­mern,

das Gesamt­in­ter­esse der ihnen zuge­höri­gen Gewer­be­treiben­den ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Inter­essen einzel­ner Gewer­bezweige oder Betriebe abwä­gend und aus­gle­ichend zu berück­sichti­gen; dabei obliegt es ihnen ins­beson­dere, durch Vorschläge, Gutacht­en und Berichte die Behör­den zu unter­stützen und zu berat­en sowie für Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kauf­manns zu wirken.”

Neben dieser all­ge­meinen Auf­gaben­zuweisung sind in § 1 Abs. 2 und 3 IHKG einzelne Auf­gaben her­vorge­hoben. In § 1 Abs. 4 IHKG wird die Über­tra­gung weit­er­er Auf­gaben durch Gesetz oder Rechtsverord­nung vor­be­hal­ten; sie find­en sich unter anderem im Berufs­bil­dungs­ge­setz (BBiG), der Gewer­be­ord­nung sowie nach § 1 Abs. 3a und 3b, § 12 IHKG im Lan­desrecht. Nicht zu ihren Auf­gaben gehört nach § 1 Abs. 5 IHKG die Wahrnehmung sozialpoli­tis­ch­er und arbeit­srechtlich­er Inter­essen.

Die Bin­nen­ver­fas­sung der Indus­trie- und Han­del­skam­mern richtet sich nach den §§ 4 bis 8 IHKG. Höch­stes Entschei­dungs­gremi­um ist danach jew­eils die Vol­lver­samm­lung; sie beschließt nach § 4 Abs. 1 Satz 2 IHKG ins­beson­dere die Ord­nun­gen für die Wahlen sowie für Beiträge und Gebühren. Die Mit­glieder der Vol­lver­samm­lung wer­den nach § 5 Abs. 1 IHKG von den Kam­merzuge­höri­gen gewählt. Wahlberechtigt für die unmit­tel­bare Wahl ist nach § 2 Abs. 1 IHKG das Mit­glied, wobei jedes Mit­glied­sun­ternehmen, das eine juris­tis­che Per­son ist, eine Stimme hat. Die Wahl ist nach § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG eine Grup­pen­wahl. Dazu wer­den die Kam­merzuge­höri­gen nach § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG entsprechend der wirtschaftlichen Beson­der­heit­en des Kam­mer­bezirks sowie der gesamtwirtschaftlichen Bedeu­tung der Gewer­be­grup­pen in Wahlgrup­pen eingeteilt und die Zahl der diesen zuge­ord­neten Sitze in der Vol­lver­samm­lung bes­timmt. Das Nähere über die Ausübung des aktiv­en und pas­siv­en Wahlrechts, über die Durch­führung der Wahl sowie über Dauer und vorzeit­ige Beendi­gung der Mit­glied­schaft zur Vol­lver­samm­lung wird nach § 5 Abs. 3 Satz 1 IHKG jew­eils in ein­er Satzung bes­timmt. Der Dachver­band des Deutschen Indus­trie- und Han­del­skam­mertages (DIHK) stellt dazu eine Muster­wahlord­nung zur Ver­fü­gung. In den Wahlord­nun­gen wird häu­fig auch eine Zuwahl von Mit­gliedern der Vol­lver­samm­lung durch die Vol­lver­samm­lung selb­st ermöglicht (Koop­ta­tion). Diese muss sich nach der Recht­sprechung des Bun­desver­wal­tungs­gerichts an den Anforderun­gen an die Grup­pen­wahl aus § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG ori­en­tieren6. Die Zuwahl wird in eini­gen Satzun­gen der Kam­mern zahlen­mäßig begren­zt, so in der Wahlord­nung der IHK Schwaben vom 14.06.2007 auf bis zu zehn von ins­ge­samt bis zu 107 durch die Region­alver­samm­lung gewählten Mit­gliedern und in der Wahlord­nung der IHK Kas­sel-Mar­burg vom 04.06.2013 auf bis zu zehn Mit­glieder bei 77 direkt gewählten Mit­gliedern der Vol­lver­samm­lung.

Die Indus­trie- und Han­del­skam­mern unter­liegen ein­er nur teil­weise bun­desrechtlich geregel­ten Staat­sauf­sicht. Nach § 11 Abs. 1 IHKG sind die Kam­mern ein­er Recht­sauf­sicht unter­wor­fen, die in der Ver­band­skom­pe­tenz des Lan­des liegt. Ins­beson­dere Beschlüsse der Vol­lver­samm­lung über Beiträge und die Wahlord­nung müssen gemäß § 11 Abs. 2 IHKG von der Auf­sichts­be­hörde genehmigt wer­den; nach § 12 Abs. 1 Nr. 7 IHKG kön­nen die Län­der ergänzende Vorschriften über die Prü­fung des Jahresab­schlusses und nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 IHKG ergänzende Vorschriften über Auf­sichtsmit­tel ver­ab­schieden. Die Sit­zlän­der der Kam­mern, deren Mit­glieder hier Ver­fas­sungs­beschw­erde führen, haben nicht einzelne Auf­sichtsmit­tel normiert. Sie räu­men der Auf­sichts­be­hörde allerd­ings die Möglichkeit ein, die Vol­lver­samm­lung aufzulösen (§ 1 Abs. 2 des Bay­erischen Geset­zes zur Ergänzung und Aus­führung des Geset­zes zur vor­läu­fi­gen Regelung des Rechts der Indus­trie- und Han­del­skam­mern7; § 2 Abs. 2 des Hes­sis­chen Aus­führungs­ge­set­zes zum Gesetz zur vor­läu­fi­gen Regelung des Rechts der Indus­trie- und Han­del­skam­mern8). Schließlich kön­nen die Kam­mern nach der Recht­sprechung des Bun­desver­wal­tungs­gerichts9 nach Lan­desrecht der Kon­trolle der Lan­desrech­nung­shöfe unter­stellt wer­den, was in Bay­ern der Fall ist.

Derzeit gibt es in der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land 79 unter­schiedlich große Indus­trie- und Han­del­skam­mern. Die Zahl der Mit­glieder bewegt sich zwis­chen vier und fünf Mil­lio­nen. Der durch­schnit­tliche jährliche Beitragssatz aller reg­istri­erten Mit­glieder liegt bei 190 €; allerd­ings zahlen bun­desweit über 40 % der Mit­glieds­be­triebe keinen IHK-Beitrag10. Deutsch­landweit und in den hier betrof­fe­nen Bezirken sanken zudem die Durch­schnitts­beiträge der im Han­del­sreg­is­ter einge­tra­ge­nen Unternehmen ausweis­lich der öffentlich ver­füg­baren Infor­ma­tio­nen in den let­zten Jahren, bei der IHK Schwaben von 504 € im Jahr 2007 auf 410 €, bei der IHK Kas­sel-Mar­burg von 647 € im Jahr 2007 auf 520 €. Die Wahlbeteili­gung zu den Vol­lver­samm­lun­gen der IHK lag zulet­zt zwis­chen 5 % (IHK Han­nover) und 21 % (IHK Bre­mer­haven), bei der IHK Schwaben bei 11 % und bei der IHK Kas­sel-Mar­burg bei 10 % (www.ihk.de), bei der Wahl zur Han­del­skam­mer Ham­burg 2017 lag die Wahlbeteili­gung bei 17, 6 %11.

Die Ausgangsverfahren[↑]

  1. Die Beschw­erde­führerin bei der ersten der bei­den hier entsch­iede­nen Ver­fas­sungs­beschw­er­den12 ist eine Gesellschaft mit beschränk­ter Haf­tung und betreibt in Mem­min­gen und damit im Bezirk der Indus­trie- und Han­del­skam­mer Schwaben (IHK Schwaben) einen Ver­trieb von Son­der­auf­baut­en für Nutz­fahrzeuge. Sie wird zur Gewerbesteuer ver­an­lagt.

    Mit Bescheid vom 27.02.2009 ver­an­lagte die IHK Schwaben die Beschw­erde­führerin für das Jahr 2006 zu einem Kam­mer­beitrag von 0 €, für das Jahr 2007 von 178, 50 € abzüglich bere­its gezahlter 153 € und für das Jahr 2009 von 163, 80 €, ins­ge­samt 189, 30 €. Ihre gegen den Beitrags­bescheid erhobene Klage war vor dem Bay­erischen Ver­wal­tungs­gericht Augs­burg13 eben­so wie vor dem Bay­erischen Ver­wal­tungs­gericht­shof der Antrag auf Zulas­sung der Beru­fung14 und die Anhörungsrüge15 erfol­g­los.

    Mit der frist­gemäß erhobe­nen Ver­fas­sungs­beschw­erde wen­det sich die Beschw­erde­führerin unmit­tel­bar gegen die Her­anziehung zu Beiträ­gen der Indus­trie- und Han­del­skam­mer und insoweit gegen den Bescheid der IHK, gegen das Urteil in erster Instanz und gegen den Beschluss des Ver­wal­tungs­gericht­shofs über die Nichtzu­las­sung der Beru­fung, sowie mit­tel­bar gegen die Bes­tim­mungen des Geset­zes über die Indus­trie- und Han­del­skam­mern, welche die Beschw­erde­führerin der Mit­glied­schaft in der Indus­trie- und Han­del­skam­mer unter­w­er­fen und ihr die Verpflich­tung aufer­legen, durch Beiträge an der Deck­ung der Kosten der Kam­mertätigkeit mitzuwirken. Sie rügt eine Ver­let­zung ihrer Grun­drechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 GG.

  2. Die Beschw­erde­führerin im zweit­en hier entsch­iede­nen Ver­fas­sungs­beschw­erde­v­er­fahren16 ist eine Gesellschaft mit beschränk­ter Haf­tung mit Sitz in Kas­sel. Sie ist als Rei­sev­er­anstal­terin tätig und betreibt ein Reise­büro.

    Mit Bescheid vom 12.03.2010 zog die dama­lige Indus­trie- und Han­del­skam­mer Kas­sel (IHK Kas­sel) die Beschw­erde­führerin zu einem Beitrag von vor­läu­fig 200 € her­an. Wider­spruch, Klage vor dem Ver­wal­tungs­gericht Kas­sel17 und Antrag auf Zulas­sung der Beru­fung beim Hes­sis­chen Ver­wal­tungs­gericht­shof18 waren erfol­g­los. Die Ver­fas­sungs­beschw­erde wen­det sich gegen den Beitrags­bescheid und die dazu ergan­genen ver­wal­tungs­gerichtlichen Entschei­dun­gen sowie mit­tel­bar gegen dessen Rechts­grund­la­gen in § 2 Abs. 1 IHKG und § 3 Abs. 2 und 3 IHKG.

Zu den Ver­fas­sungs­beschw­er­den Stel­lung genom­men haben die Bun­desregierung, das Bun­desver­wal­tungs­gericht, für die Län­der Bay­ern und Hes­sen die Staatskan­zleien, das Min­is­teri­um für Finanzen und Wirtschaft Baden-Würt­tem­berg und das Jus­tizmin­is­teri­um Meck­len­burg-Vor­pom­mern, die Beklagten der Aus­gangsver­fahren, der Deutsche Indus­trie- und Han­del­skam­mertag, die Bun­desrecht­san­walt­skam­mer, die Bun­desvere­ini­gung der Deutschen Arbeit­ge­berver­bände, der Deutsche Anwaltvere­in und das Insti­tut für Kam­mer­recht e.V. Sie hal­ten die Ver­fas­sungs­beschw­er­den bere­its für unzuläs­sig oder jeden­falls für unbe­grün­det. Einzig zu prüfend­es Grun­drecht sei das Frei­heit­srecht aus Art. 2 Abs. 1 GG. Die Kam­mern genügten den Anforderun­gen des Demokratieprinzips. Dif­feren­zierend äußerten sich der Bun­desver­band der Deutschen Indus­trie, der Deutsche Gew­erkschafts­bund und der Bun­desver­band der mit­tel­ständis­chen Wirtschaft. Allein der Bun­desver­band für freie Kam­mern e.V. hält die Ver­fas­sungs­beschw­er­den uneingeschränkt für begrün­det.

Die Ansicht der Bundesregierung[↑]

Die Bun­desregierung hält die Ver­fas­sungs­beschw­er­den für unbe­grün­det. Die Ver­let­zung ein­er Prüf­pflicht führe nicht zur Ver­fas­sungswidrigkeit der Norm. Dazu komme es nur, wenn sich die Norm bezo­gen auf Änderun­gen des zu regel­nden Lebenssachver­haltes oder wegen neuer rechtlich­er Rah­menbe­din­gun­gen als unver­hält­nis­mäßig erweise. Dazu fehlten jedoch plau­si­ble Dar­legun­gen. Der Hin­weis auf die Europäisierung des Wirtschaft­srechts helfe nicht, weil sich die Ver­wal­tungsauf­gaben der Kam­mern in ihrem Schw­er­punkt nicht auf den Zen­tral­staat oder die Europäis­che Union bezö­gen, son­dern gegenüber jed­er Form dezen­tral­isiert­er Staats­ge­walt wahrzunehmen seien. Die höhere Kom­plex­ität ein­er inter­na­tion­al aus­gerichteten Wirtschaft könne ein Indiz für eine größere Bedeu­tung der Beratung durch die Kam­mern für Staat und Wirtschaft sein. Die Änderung des Geset­zes im Jahr 2007 beja­he impliz­it den Fortbe­stand der Legit­i­ma­tion­s­grund­lage der Wirtschaft­skam­mern. In let­zter Zeit seien den Kam­mern zudem mehrere neue Auf­gaben spezialge­set­zlich zugewiesen wor­den; auch das bestätige, dass der Geset­zge­ber keine Zweifel an der Legit­i­ma­tion des Sys­tems der Wirtschaft­skam­mern gehabt habe. Das Argu­ment, pri­vate Ver­bände seien vorzugswürdig, sei wed­er neu noch valide. Pri­vate Ver­bände seien Grun­drechtssub­jek­te, die Kam­mern bezö­gen ihre Legit­i­ma­tion demge­genüber aus ihrer öffentlich-rechtlichen Ver­fas­sung als Selb­stver­wal­tungskör­per­schaft.

Das Gesetz über die Indus­trie- und Han­del­skam­mern sei mit dem Demokratieprinzip vere­in­bar. Die Organe der Kam­mern seien per­son­ell nach für die funk­tionale Selb­stver­wal­tung mod­i­fizierten Grund­sätzen hin­re­ichend legit­imiert. Die funk­tionale Selb­stver­wal­tung sei als organ­isierte Beteili­gung der sach­na­hen Betrof­fe­nen ver­fas­sungsrechtlich anerkan­nt. Ins­beson­dere seien his­torische Inpflicht­nah­men von Bürg­erver­bän­den für öffentliche Auf­gaben ver­fas­sungsrechtlich unbe­den­klich.

Das Wahlrecht der Kam­mern sei mit dem Grundge­setz vere­in­bar, ins­beson­dere die in § 5 Abs. 3 IHKG vorge­se­hene Grup­pen­wahl. Da die Grup­pen unter­schiedlich groß seien, hät­ten die Stim­men der wahlberechtigten Kam­mer­mit­glieder zwar nicht das­selbe Gewicht. Doch gelte hier nicht die Vor­gabe der Gle­ich­heit der Wahl. Das sei sach­lich begrün­det, denn in den Wirtschaft­skam­mern seien ver­schiedene Beruf­s­grup­pen zusam­menge­fasst, die zur Wahrnehmung des Gesamt­in­ter­ess­es aus­gle­ichend berück­sichtigt wer­den müssten, was die Grup­pen­bil­dung ermögliche.

Hin­sichtlich der Rüge ein­er Ver­let­zung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG bestün­den Zweifel an der Zuläs­sigkeit. Soweit eine Ver­let­zung des Rechts auf den geset­zlichen Richter gel­tend gemacht werde, bedürfe es ein­er Gehörsrüge in entsprechen­der Anwen­dung von § 152a VwGO. Ohne sie sei der Rechtsweg nicht erschöpft. Jeden­falls sei die Rüge unbe­grün­det.

Die Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts[↑]

Der 8. Revi­sion­sse­n­at des Bun­desver­wal­tungs­gerichts hat mit­geteilt, er sei mehrfach mit § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 und 3 IHKG befasst gewe­sen. Er habe sich an die Entschei­dung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts von 1962 gebun­den gese­hen und dessen Auf­fas­sung geteilt. Die Annahme, es sei eine legit­ime öffentliche Auf­gabe der Indus­trie- und Han­del­skam­mern, die staatlichen Organe und Behör­den in wirtschaftlichen Fra­gen zu unter­stützen und ihnen ver­lässliche Grund­la­gen für Entschei­dun­gen auf diesem Gebi­et zu liefern, tre­ffe nach wie vor zu. Soll­ten die Kam­mern über ihnen zugewiesene Auf­gaben hin­aus tätig wer­den, kön­nten Mit­glieder auf Unter­las­sung kla­gen. Die Pflicht­mit­glied­schaft sei zumut­bar. Sie eröffne für die Mit­glieder eine Chance zur Mitwirkung, ohne sie zu erzwin­gen. Die grund­sät­zliche Bedeu­tung der Frage der Vere­in­barkeit mit Union­srecht sei dem Bun­desver­wal­tungs­gericht in mehreren Ver­fahren nicht prozes­sor­d­nungs­gemäß dargelegt wor­den.

Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden[↑]

Die Ver­fas­sungs­beschw­er­den sind zuläs­sig, soweit sie eine Ver­let­zung von Art. 2 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 GG rügen.

Die Beschw­erde­führerin­nen kön­nen sich als juris­tis­che Per­so­n­en des Pri­va­trechts gegen eine mögliche Ver­let­zung in ihren Grun­drecht­en durch eine Beitrags­be­las­tung, die auf ein­er Pflicht­mit­glied­schaft beruht, mit der Ver­fas­sungs­beschw­erde zur Wehr set­zen. Sie kön­nen eine Ver­let­zung von Grun­drecht­en gel­tend machen, weil sie zu einem Pflicht­mit­glieds­beitrag herange­zo­gen wer­den. Das gilt unab­hängig davon, ob dies dem Schutzbere­ich der Vere­ini­gungs­frei­heit (Art. 9 Abs. 1 GG) oder der all­ge­meinen Hand­lungs­frei­heit (Art. 2 Abs. 1 GG) zuzuord­nen ist. Bei­de Grun­drechte sind ihrem Wesen nach insoweit auf juris­tis­che Per­so­n­en des Pri­va­trechts anwend­bar (Art.19 Abs. 3 GG). Hier set­zt die Erhe­bung eines Beitrags, gegen den sich die Beschw­erde­führerin­nen in den Aus­gangsver­fahren wehren, die Pflicht­mit­glied­schaft in Gestalt der Kam­merzuge­hörigkeit nach § 2 Abs. 1 IHKG voraus. Geset­zlich ange­ord­net ist die Pflicht­mit­glied­schaft der juris­tis­chen Per­son des Pri­va­trechts als Gewer­be­be­trieb; der Beitrags­bescheid stützt sich damit auch auf § 3 Abs. 2 und 3 IHKG in Verbindung mit der Beitrag­sor­d­nung der jew­eili­gen Kam­mer. Die Beitrags­beschei­de und die sie bestäti­gen­den ver­wal­tungs­gerichtlichen Entschei­dun­gen sind daher nur dann mit den ver­fas­sungsrechtlichen Anforderun­gen zu vere­in­baren, wenn auch die Pflicht­mit­glied­schaft ver­fas­sungs­gemäß ist.

Soweit die Ver­fas­sungs­beschw­er­den eine eigen­ständi­ge Ver­let­zung des Rechts auf Gle­ich­be­hand­lung aus Art. 3 Abs. 1 GG durch die Erhe­bung eines Kam­mer­beitrags gel­tend machen, sind sie nicht hin­re­ichend im Sinne der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVer­fGG sub­stan­ti­iert. Es ist nicht erkennbar, zwis­chen welchen konkreten Ver­gle­ichs­grup­pen eine konkret nachteilig wirk­ende Ungle­ich­be­hand­lung beste­hen soll; dabei wäre auch auf nahe liegende Gründe für und gegen die ange­grif­f­ene Dif­feren­zierung einzuge­hen19. Des­gle­ichen fehlen Aus­führun­gen zur Recht­fer­ti­gung des Beitrages als nicht­s­teuer­liche Abgabe20.

Zwar bedarf die Erhe­bung von Pflicht­beiträ­gen als Son­der­last vor Art. 3 GG ein­er Recht­fer­ti­gung, weil die Kam­mer­mit­glieder gegenüber der Gesamtheit der Steuerpflichti­gen mit beson­deren Abgaben belegt wer­den. Ungeachtet der Frage, wie der Kam­mer­beitrag abgaben­rechtlich zu qual­i­fizieren ist, wird die Kam­merum­lage jeden­falls für einen indi­vidu­ellen Vorteil erhoben. Dieser beste­ht allerd­ings nicht aus den eventuellen Vorteilen, die das jew­eilige Kam­mer­mit­glied aus den einzel­nen Maß­nah­men, Prü­fun­gen oder Bescheini­gun­gen sein­er Kam­mer erhält — anson­sten wäre die Umlage nur dann und nur insoweit gerecht­fer­tigt, wie dem einzel­nen Kam­mer­mit­glied im laufend­en Haushalt­s­jahr tat­säch­lich ein von ihm indi­vidu­ell nutzbar­er Vorteil ange­boten wor­den wäre. Vielmehr liegt der stets gegebene Vorteil für ein Pflicht­mit­glied in den Mit­glied­schaft­srecht­en mit der stets gebote­nen rechtlichen Möglichkeit, die eige­nen Inter­essen in das Kam­mergeschehen einzubrin­gen, etwa an Abstim­mungen mitzuwirken oder Anträge zu stellen. Dieser Vorteil aus dem bloßen Mit­glied­schaft­srecht berechtigt bere­its zur Erhe­bung ein­er Kam­merum­lage, die der Finanzierung der gesamten Kam­mertätigkeit im Rah­men ihres geset­zlichen Auf­gaben­bere­ichs dient. Des Nach­weis­es eines zusät­zlichen beson­deren Vorteils in jedem Umlage­jahr für jedes einzelne Kam­mer­mit­glied bedarf es nicht. Zudem lässt sich der “Beitrag” nach § 3 IHKG mit dem Grund­beitrag (§ 3 Abs. 3 Satz 2 IHKG) und der grund­sät­zlich nach dem Gewer­beer­trag bemesse­nen Umlage (§ 3 Abs. 3 Satz 6 IHKG) nach der Leis­tungs­fähigkeit oder ein­er abgestuften Finanzierungsver­ant­wortlichkeit dif­feren­zieren21.

Dazu ver­hal­ten sich die Ver­fas­sungs­beschw­er­den eben­so wenig wie zur Aus­gestal­tung der Beitragspflicht dem Grunde und der Höhe nach. Die pauschale Behaup­tung, jede geset­zeswidrige Rück­la­gen­bil­dung sei in jed­wed­er Höhe zu bean­standen, genügt ohne Auseinan­der­set­zung mit den Rechts­grund­la­gen, dazu ergan­genen fachgerichtlichen Entschei­dun­gen und ohne Auseinan­der­set­zung mit der ange­grif­f­e­nen Prax­is nicht den Anforderun­gen.

Die Rüge ein­er Ver­let­zung der in Art. 5 Abs. 1 GG geschützten Mei­n­ungs­frei­heit ist unzuläs­sig. Die Ver­fas­sungs­beschw­er­den richt­en sich im Aus­gangspunkt gegen Beitrags­beschei­de. Ungeachtet der Frage der Zurechen­barkeit von Äußerun­gen, die im Namen ein­er Kam­mer abgegeben wer­den, wird kein konkreter Sachver­halt geschildert, wodurch ein Gewer­be­be­trieb als Mit­glied der Indus­trie- und Han­del­skam­mer beein­trächtigt sein kön­nte. Kommt es zu Kon­flik­ten um Äußerun­gen ein­er Kam­mer, ste­ht der Rechtsweg zu den Ver­wal­tungs­gericht­en offen; hier kann auch im Eil­rechtss­chutz etwaigen Über­schre­itun­gen der Kom­pe­ten­zen einzel­ner Kam­meror­gane ent­ge­genge­treten wer­den.

Eine Beein­träch­ti­gung in Recht­en aus Art. 1 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 1 GG ist eben­falls nicht erkennbar.

Die Rüge ein­er Ver­let­zung von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG durch eine unterbliebene Vor­lage an den Gericht­shof der Europäis­chen Union als geset­zlichem Richter für Union­srechts­fra­gen durch die Beschw­erde­führerin im Ver­fahren 1 BvR 1106/13 ist eben­falls unzuläs­sig, da der Grund­satz der Sub­sidiar­ität nicht gewahrt ist.

Begründetheit der Verfassungsbeschwerde[↑]

Die Ver­fas­sungs­beschw­er­den sind nicht begrün­det. Die Her­anziehung zu Beiträ­gen an die Indus­trie- und Han­del­skam­mern, die in der Pflicht­mit­glied­schaft wurzelt, beruht mit § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 und 3 IHKG auf geset­zlichen Grund­la­gen, die mit den Anforderun­gen aus Art. 2 Abs. 1 GG vere­in­bar sind.

Pflichtmitgliedschaft in der IHK[↑]

Im Hin­blick auf die der Beitragspflicht zugrunde liegende, durch § 2 Abs. 1 IHKG ange­ord­nete Pflicht­mit­glied­schaft ist der Schutzbere­ich des Grun­drechts der Vere­ini­gungs­frei­heit in Art. 9 Abs. 1 GG nicht eröffnet22. Das spezielle Grun­drecht des Art. 9 Abs. 1 GG garantiert die Frei­heit, sich aus pri­vater Ini­tia­tive unab­hängig vom Staat mit anderen zu Vere­ini­gun­gen zusam­men­zuschließen, sie zu grün­den oder ihnen fernzubleiben23. Die Vere­ini­gungs­frei­heit des Art. 9 Abs. 1 GG zielt auf frei­willige Zusam­men­schlüsse zu frei gewählten Zweck­en. Eine geset­zlich ange­ord­nete Eingliederung in eine öffentlich-rechtliche Kör­per­schaft beruht hinge­gen auf ein­er Entschei­dung des Geset­zge­bers, bes­timmte öffentliche Auf­gaben auch unter kollek­tiv­er Mitwirkung pri­vater Akteure zu erledi­gen24. In Art. 9 GG find­et dage­gen das Prinzip freier sozialer Grup­pen­bil­dung zu selb­st definierten Zweck­en seinen grun­drechtlichen Nieder­schlag25. Das bei­de Zusam­men­schlüsse verbindende Ele­ment ist zwar das Kollek­tiv, doch unter­liegen Zweck und Gehalt nach Art. 9 GG der Selb­st­bes­tim­mung, was die Vere­ini­gung erhe­blich von ein­er geset­zlich geschaf­fe­nen Kör­per­schaft unter­schei­det. Art. 9 Abs. 1 GG enthält ins­beson­dere das Recht, in ein­er Dis­tanz zum Staat und zu poli­tis­chen Parteien eigene Vere­ini­gun­gen zu grün­den oder ihnen fernzubleiben. Das weit­ere Recht, nicht durch Pflicht­mit­glied­schaft von “unnöti­gen” Kör­per­schaften in Anspruch genom­men zu wer­den, ergibt sich demge­genüber aus Art. 2 Abs. 1 GG26.

Dieses Ver­ständ­nis von Art. 9 Abs. 1 GG wird durch die Entste­hungs­geschichte bestätigt. Schon im Ver­fas­sungskon­vent von Her­renchiem­see wurde der Vorschlag abgelehnt, die grun­drechtliche Garantie der Vere­ini­gungs­frei­heit um eine Regelung zu ergänzen, dass nie­mand gezwun­gen wer­den dürfe, sich ein­er Vere­ini­gung anzuschließen. Es sollte ins­beson­dere auch kün­ftig möglich sein, Ange­hörige bes­timmter Berufe in öffentlich-rechtlichen Organ­i­sa­tio­nen verpflich­t­end zusam­men­z­u­fassen27. Der Par­la­men­tarische Rat befasste sich mit der Reich­weite von Art. 9 Abs. 1 GG in Ken­nt­nis der damals schon lange beste­hen­den Kam­mern und ähn­lich­er Kör­per­schaften. Er wollte diese mit dem Grun­drecht der Vere­ini­gungs­frei­heit nicht abschaf­fen. Maßge­blich war der Unter­schied zwis­chen der frei­willi­gen Bil­dung ein­er Vere­ini­gung im Unter­schied zur Bindung an öffentlich-rechtliche Kör­per­schaften: So betonte das Mit­glied des Par­la­men­tarischen Rates Zinn, dass sich der Staat in Bil­dung und Organ­i­sa­tion frei­williger Zusam­men­schlüsse nicht ein­mis­chen dürfe, während er durch Gesetz mit öffentlich-rechtlichen Vere­ini­gun­gen auch Insti­tu­tio­nen schaf­fen könne, für die der zwangsweise Zusam­men­schluss wesentlich sei28. Das Mit­glied des Rates See­bohm führte aus­drück­lich aus, der Grund­satz der Frei­willigkeit gelte “nach altem Brauch” bei Indus­trie- und Han­del­skam­mern nicht, weshalb speziellere Regeln zum Vere­ini­gungszwang in Art. 9 GG nicht gefordert seien; die Frage der Notwendigkeit öffentlich-rechtlich­er Kör­per­schaften mit Pflicht­mit­glied­schaft bleibe ohne spezielle Regelung der freien Entwick­lung über­lassen29. Insofern unter­schei­det sich Art. 9 Abs. 1 GG von der Vere­ini­gungs­frei­heit in anderen Ver­fas­sun­gen30.

Beitragspflicht in der IHK[↑]

Die Her­anziehung zu Beiträ­gen an die Indus­trie- und Han­del­skam­mern als Pflicht­mit­glied in einem öffentlich-rechtlichen Ver­band berührt die in Art. 2 Abs. 1 GG grun­drechtlich geschützte Frei­heit, ist aber ver­fas­sungsrechtlich gerecht­fer­tigt.

Aus Art. 2 Abs. 1 GG erwächst das Recht, nicht durch Pflicht­mit­glied­schaft von “unnöti­gen” Kör­per­schaften in Anspruch genom­men zu wer­den31. Die mit ein­er Pflicht­mit­glied­schaft in einem öffentlich-rechtlichen Ver­band ein­herge­hende Beitragspflicht schränkt die wirtschaftlichen Voraus­set­zun­gen indi­vidu­ell selb­st­bes­timmter Betä­ti­gungs­frei­heit ein32. Das Grun­drecht des Art. 2 Abs. 1 GG schützt insofern auch davor, durch die Staats­ge­walt mit einem finanziellen Nachteil belastet zu wer­den, der nicht in der ver­fas­sungsmäßi­gen Ord­nung begrün­det ist33.

Sowohl die Beitragser­he­bung nach § 3 Abs. 2 und 3 IHKG als auch die Pflicht­mit­glied­schaft nach § 2 Abs. 1 IHKG sind Ein­griffe in die nach Art. 2 Abs. 1 GG grun­drechtlich geschützte Frei­heit. Bere­its die Pflicht­mit­glied­schaft als solche ist nicht lediglich rechtlich vorteil­haft oder ein­griff­s­neu­tral. Daher ist die Grün­dung ein­er öffentlich-rechtlichen Pflichtkör­per­schaft, die nicht unmit­tel­bar im Grundge­setz bes­timmt ist, nur auf geset­zlich­er Grund­lage und durch Organ­i­sa­tion­sak­te möglich, die den Vor­gaben des Grundge­set­zes genü­gen müssen.

Die auf der Geset­zge­bungskom­pe­tenz des Bun­des aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG beruhen­den Regelun­gen der § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 2 und 3 IHKG genü­gen den Anforderun­gen an die Recht­fer­ti­gung dieses Ein­griffs in Art. 2 Abs. 1 GG.

Soweit die Beschw­erde­führerin­nen vor­brin­gen, der Geset­zge­ber habe die “ständi­ge Prü­fung” unter­lassen, ob die Voraus­set­zun­gen für eine öffentlich-rechtliche Zwangsko­r­po­ra­tion noch beste­hen, verken­nen sie Inhalt und Reich­weite dieser Aus­sage im Beschluss vom 07.12 200134. Auch kann es geboten sein, die weit­ere Entwick­lung zu beobacht­en, die Norm zu über­prüfen und sie erforder­lichen­falls zu rev­i­dieren, falls die tat­säch­lichen Voraus­set­zun­gen oder die Auswirkun­gen ein­er Regelung bei ihrem Erlass noch nicht aus­re­ichend zuver­läs­sig beurteilt wer­den kön­nen und die ihr zugrunde liegen­den Annah­men nicht mehr zutr­e­f­fen und sich der nun erre­ichte Zus­tand als ver­fas­sungswidrig darstellt35. Das gilt unter anderem, wenn kom­plexe Gefährdungsla­gen zu beurteilen sind, über die ver­lässliche wis­senschaftliche Erken­nt­nisse noch nicht vor­liegen36, oder wenn eine Regelung erst im Zusam­men­wirken mit anderen, für sich genom­men ger­ingfügi­gen Ein­grif­f­en in Grun­drechte in ihrer Gesamtwirkung zu ein­er schw­er­wiegen­den Beein­träch­ti­gung führt, die ver­fas­sungsrechtlich nicht mehr hin­nehm­bar ist37. Ver­fas­sungswidrig ist das Aus­bleiben ein­er Neuregelung dann nur, wenn die Unter­las­sung eine Schutzpflicht ver­let­zen würde38. Hier sind wed­er eine der­ar­tige Gefährdung noch eine solche Schutzver­ant­wor­tung erkennbar.

Verhältnismäßigkeit der Beitragserhebung[↑]

Die mit der Beitragspflicht nach § 3 Abs. 2 und 3 IHKG sowie der Mit­glied­schaft in der Indus­trie- und Han­del­skam­mer nach § 2 Abs. 1 IHKG ver­bun­de­nen Ein­griffe in die Hand­lungs­frei­heit der Gewer­be­treiben­den sind ver­hält­nis­mäßig.

Die Beitragspflicht nach § 3 Abs. 2 und 3 IHKG ist gerecht­fer­tigt, weil die zugrunde liegende Pflicht­mit­glied­schaft in den Indus­trie- und Han­del­skam­mern nach § 2 Abs. 1 IHKG auf ein­er legit­i­men Zweck­set­zung beruht. Die Kam­mern erfüllen “legit­ime öffentliche Auf­gaben“39.

Zu den legit­i­men öffentlichen Auf­gaben gehören Auf­gaben, an deren Erfül­lung ein gesteigertes Inter­esse der Gemein­schaft beste­ht, die aber wed­er allein im Wege pri­vater Ini­tia­tive wirk­sam wahrgenom­men wer­den kön­nen noch zu den im engeren Sinn staatlichen Auf­gaben zählen, die der Staat selb­st durch seine Behör­den wahrnehmen muss40. Dabei kommt dem Geset­zge­ber ein weites Ermessen zu41; er ver­fügt bei der Auswahl der Auf­gaben, die der Selb­stver­wal­tung über­tra­gen wer­den sollen, über einen weit­en Entschei­dungsspiel­raum.

Der Zweck, den der Geset­zge­ber mit ein­er Selb­stver­wal­tungskör­per­schaft ver­fol­gt, ist aus den geset­zlichen Auf­gaben­zuweisun­gen zu ermit­teln. Soweit geset­zlich mehrere Auf­gaben zugewiesen wer­den, müssen diese nicht nur pauschal ins­ge­samt, son­dern auch je für sich einem legit­i­men Zweck dienen. Insofern sind die Auf­gaben der Vertre­tung der gewerblichen Wirtschaft gegenüber dem Staat und der Wahrnehmung von Ver­wal­tungsauf­gaben auf wirtschaftlichem Gebi­et zu unter­schei­den42. Die Verbindung zwis­chen unter­schiedlichen Auf­gaben kann allerd­ings dazu beitra­gen, die jew­eils andere zu legit­imieren, wenn ger­ade der Kop­pelung eine eigene Funk­tion zukommt. Diese kann darin liegen, Wis­sen eben­so wie wech­sel­seit­ige Unter­stützung zur Ver­fü­gung zu stellen und damit auch zu ent­las­ten, also eine kostengün­stigere Erfül­lung von Auf­gaben zu ermöglichen.

Die wesentliche Zweck­set­zung der Indus­trie- und Han­del­skam­mern ergibt sich aus § 1 Abs. 1 IHKG. Danach hat die Kam­mer “das Gesamt­in­ter­esse der ihnen zuge­höri­gen Gewer­be­treiben­den ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Inter­essen einzel­ner Gewer­bezweige oder Betriebe abwä­gend und aus­gle­ichend zu berück­sichti­gen”. Es obliegt ihr “ins­beson­dere, durch Vorschläge, Gutacht­en und Berichte die Behör­den zu unter­stützen und zu berat­en sowie für Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kauf­manns zu wirken.” Nach § 1 Abs. 5 IHKG sollen keine sozialpoli­tis­chen und arbeit­srechtlichen Inter­essen wahrgenom­men wer­den, um einen Kon­flikt mit den Koali­tio­nen von vorn­here­in zu ver­mei­den43.

Das in § 1 Abs. 1 IHKG vorgegebene “Gesamt­in­ter­esse” der gewerblichen Wirtschaft im Bezirk ist das unternehmerische Inter­esse. Zwar kri­tisierte die Oppo­si­tion im Geset­zge­bungsver­fahren die hier im Unter­schied zur Handw­erk­sor­d­nung fehlende Arbeit­nehmer­beteili­gung; es sei “unmöglich”, Unternehmern oder Unternehmen­szusam­men­schlüssen öffentlich-rechtlichen Charak­ter zu geben und die anson­sten auch an der Wirtschaft Beteiligten davon auszuschließen, weshalb eine Inter­essen­vertre­tung der Unternehmen pri­va­trechtlich erfol­gen solle44. Eine Mehrheit entsch­ied sich damals aber für das öffentlich-rechtliche Mod­ell ohne Beteili­gung der Beschäftigten.

Die Indus­trie- und Han­del­skam­mern sind nach § 1 Abs. 1 IHKG gefordert, die “wirtschaftlichen Inter­essen einzel­ner Gewer­bezweige oder Betriebe abwä­gend und aus­gle­ichend zu berück­sichti­gen”. Der Geset­zge­ber ver­langt eine Bün­delung unter­schiedlich­er Posi­tio­nen in den Kam­mern, sowohl durch deren Unab­hängigkeit als auch durch die Voll­ständigkeit der Infor­ma­tion, da ger­ade mit der Pflicht­mit­glied­schaft die Möglichkeit beste­ht, auf die Auf­fas­sung aller zurück­zu­greifen45. Die Indus­trie- und Han­del­skam­mer ist damit zwar eine unternehmerische, aber keine bloß aus­gewählte oder ein­seit­ige oder gar andere auss­chließende Inter­essen­vertre­tung. Ihre Auf­gabe ist es, die Inter­essen aller Mit­glieder im Bezirk durch eine selb­stver­wal­tete Vertre­tung zusam­men­zuführen und dabei alle in einem Bezirk rel­e­van­ten Vorstel­lun­gen zu Gehör zu brin­gen.

Die Zweck­set­zun­gen des § 1 IHKG stoßen ver­fas­sungsrechtlich nicht auf Bedenken.

Die Indus­trie- und Han­del­skam­mern sind nach § 1 Abs. 1 IHKG auf die Vertre­tung aller im Bezirk vorhan­de­nen wirtschaft­spoli­tis­chen Per­spek­tiv­en verpflichtet. Soweit die Beschw­erde­führerin­nen behaupten, ein Gesamt­in­ter­esse lasse sich gar nicht fest­stellen, da die Unternehmen keine homo­gene Gruppe seien, liegt dem ein Missver­ständ­nis zugrunde. Ziel ist nicht die Artiku­la­tion ein­er einzi­gen Gesam­tauf­fas­sung ein­er homo­ge­nen Gruppe. Der Wort­laut des § 1 Abs. 1 IHKG verdeut­licht vielmehr, dass das Gesamt­in­ter­esse in diesem Sinne durch Abwä­gung und Aus­gle­ich auch wider­stre­i­t­en­der Inter­essen ermit­telt und weit­ergegeben wer­den muss.

Nach § 1 Abs. 1 IHKG ist es weit­ere Auf­gabe der Kam­mern, “durch Vorschläge, Gutacht­en und Berichte die Behör­den zu unter­stützen und zu berat­en”. Auch dies stößt ver­fas­sungsrechtlich nicht auf Bedenken. Vielmehr schließt diese Auf­gabe an die Ermit­tlung des Gesamt­in­ter­ess­es der Mit­glieder an, baut also auf deren Wis­sen auf und über­set­zt dies in die für die Mit­glieder rel­e­van­ten Bere­iche. Das set­zt die funk­tionale Selb­stver­wal­tung als organ­isierte Beteili­gung der sach­na­hen Betrof­fe­nen46 in Unter­stützung und Beratung ins­beson­dere der Mit­glieder um. Die Organ­i­sa­tion bes­timmter Wirtschaftssub­jek­te in ein­er Selb­stver­wal­tungskör­per­schaft soll und kann ver­fas­sungsrechtlich legit­im Sachver­stand und Inter­essen bün­deln und eröffnet die Möglichkeit, diese ins­ge­samt und nicht als Inter­essen­ver­band oder Koali­tion im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG und nicht über­greifend als poli­tis­che Partei in den wirtschaft­spoli­tis­chen Wil­lens­bil­dung­sprozess einzubrin­gen47. Das bedeutet keine Pflicht zum Bericht an Behör­den, son­dern eröffnet die Möglichkeit der selb­stver­wal­teten Mit­sprache in wirtschaft­spoli­tis­chen Angele­gen­heit­en.

Die in § 1 Abs. 1 IHKG des Weit­eren vorgegebene, his­torisch überkommene Auf­gabe der Wahrung von “Anstand und Sitte des ehrbaren Kauf­manns” beschränkt sich heute im Wesentlichen auf die Bekämp­fung von unlauterem Wet­tbe­werb und Kor­rup­tion. Dazu gehört das in § 1 Abs. 1 IHKG genan­nte Aufk­lärungs- und Infor­ma­tion­shan­deln. Nach § 8 Abs. 3 Nr. 4 UWG hat die Indus­trie- und Han­del­skam­mer auch einen eige­nen Besei­t­i­gungs- und Unter­las­sungsanspruch gegen wet­tbe­werb­swidriges Ver­hal­ten. Dies ent­lastet die Mit­glieder davon, selb­st gegen wet­tbe­werb­swidrig han­del­nde Konkur­ren­zun­ternehmen vorge­hen zu müssen. Die Auf­gaben­zuweisung in § 1 Abs. 1 IHKG begeg­net damit ins­ge­samt keinen ver­fas­sungsrechtlichen Bedenken. Darüber hin­aus beste­hen keine öffentlich-rechtlichen Ein­griffs­befug­nisse; ins­beson­dere fehlt es anders als in den beruf­sständis­chen Kam­mern an ein­er Ehren­gerichts­barkeit. Not­falls kön­nen sich die Mit­glieder gegen Auf­gabenüber­schre­itun­gen der Kam­mer vor den Fachgericht­en wehren.

Auch gegen die Auf­gaben­zuweisung in § 1 Abs. 2 IHKG beste­hen keine ver­fas­sungsrechtlichen Bedenken. Die Norm beschreibt seit 1969 unverän­dert Auf­gaben der Wirtschafts­förderung und Berufs­bil­dung, die als solche wed­er allein im Wege pri­vater Ini­tia­tive wirk­sam wahrgenom­men wer­den kön­nen noch zu den im engeren Sinn staatlichen Auf­gaben zählen, die der Staat selb­st durch seine Behör­den wahrnehmen muss48.

Aus­ge­hend von § 1 Abs. 3 bis Abs. 4 IHKG wur­den den Indus­trie- und Han­del­skam­mern daneben eine Vielzahl von Wirtschaftsver­wal­tungsauf­gaben spezialge­set­zlich über­tra­gen. Sie entstam­men zwar der ord­nungsrechtlichen Funk­tion des Wirtschaftsver­wal­tungsrechts, sind aber nicht mit gewer­beauf­sicht­srechtlichen Ein­griffs­befug­nis­sen ver­bun­den: Es han­delt sich ins­beson­dere um die Ausstel­lung von Bescheini­gun­gen und die Prü­fung von Sachkunde in ein­er Vielzahl von Gewer­bezweigen. Diese Auf­gaben sind nicht der unmit­tel­baren Staatsver­wal­tung vor­be­hal­ten und kön­nen daher den insoweit sach­na­hen Kam­mern über­tra­gen wer­den. Sie brin­gen dort die Exper­tise der Wirtschaft in die Bewäl­ti­gung solch­er Auf­gaben ein.

Die Auf­gaben­stel­lun­gen nach § 1 IHKG entsprechen danach der für wirtschaftliche Selb­stver­wal­tung typ­is­chen Verbindung von Inter­essen­vertre­tung, Förderung und Ver­wal­tungsauf­gaben, die auch vom Bun­desver­fas­sungs­gericht in das BVer­fG-Entschei­dung im Jahr 196249 und in der Entschei­dung der Kam­mer im Jahr 200150 als legit­imer Zweck für die Pflicht­mit­glied­schaft ange­se­hen wurde. Auch gegen die bei Gele­gen­heit über­nomme­nen Wirtschaftsver­wal­tungsauf­gaben ist ver­fas­sungsrechtlich nichts zu erin­nern.

Die Auf­gaben der Indus­trie- und Han­del­skam­mern nach § 1 IHKG ver­fol­gen auch insoweit einen legit­i­men Zweck, als sie in der Form ein­er Kör­per­schaft wahrgenom­men wer­den, die ger­ade mit ein­er Pflicht­mit­glied­schaft ein­herge­ht. Die Artiku­la­tion der Belange und Inter­essen der Wirtschaft vor Ort, um diese ins­beson­dere gegenüber Poli­tik und Ver­wal­tung zu Gehör zu brin­gen, gelingt zumin­d­est bess­er, wenn die Betriebe und Unternehmen diese Auf­gabe selb­st in autonomer Ver­ant­wor­tung wahrnehmen und alle als Mit­glieder beteiligt sind. Nur eine Pflicht­mit­glied­schaft sichert, dass alle region­al Betrof­fe­nen ihre Inter­essen ein­brin­gen und fachkundig vertreten wer­den. Auch mit Blick auf die über­tra­ge­nen Auf­gaben, Prü­fun­gen abzunehmen und Bescheini­gun­gen zu erteilen, sind Fachkunde und Erfahrung aller in der Region täti­gen Gewer­be­treiben­den gefragt. Auch dies recht­fer­tigt ihre Ein­bindung in die Kam­mer im Wege der Pflicht­mit­glied­schaft.

Erforderlichkeit der Pflichtbeiträge[↑]

Die mit­tel­bar ange­grif­f­e­nen Regelun­gen zur Pflicht­mit­glied­schaft sind geeignet, diese Zwecke zu erre­ichen und damit eine taugliche Grund­lage für die Erhe­bung von Beiträ­gen. Das ist im ver­fas­sungsrechtlichen Sinne schon dann der Fall, wenn mit ihrer Hil­fe der gewün­schte Erfolg gefördert wer­den kann, wobei die Möglichkeit der Zweck­er­re­ichung genügt51. Die hierzu vorge­bracht­en ver­fas­sungsrechtlichen Bedenken greifen nicht durch.

Die Annahme des Geset­zge­bers ist plau­si­bel, dass pri­vate Ver­bände mit frei­williger Mit­glied­schaft nicht im gle­ichen Maße die Belange und Inter­essen aller in ein­er Region täti­gen Gewer­be­treiben­den ermit­teln und vertreten kön­nen wie eine Kör­per­schaft des öffentlichen Rechts mit Pflicht­mit­glied­schaft und Pflicht­beiträ­gen, die vielfach geset­zlich, durch ihre innere Organ­i­sa­tion und durch Recht­sauf­sicht gebun­den ist . Zwar kön­nte der Geset­zge­ber die Pflicht­mit­glied­schaft in der Kam­mer durch ein Konzept frei­williger Mit­glied­schaft bei Erhalt der Kam­mern im Übri­gen erset­zen. Doch sichert die Pflicht­mit­glied­schaft aller Gewer­be­treiben­den eines Bezirks die Voraus­set­zun­gen für eine par­tizipa­tive Ermit­tlung des Gesamt­in­ter­ess­es nach § 1 Abs. 1 IHKG, bei der tat­säch­lich alle Betriebe und Unternehmen jeden­falls berück­sichtigt wer­den kön­nen. Wäre die Mit­glied­schaft frei­willig, bestünde zudem ein Anreiz, als “Trit­tbret­tfahrer” von den Leis­tun­gen der Kam­mer zu prof­i­tieren, ohne selb­st Beiträge zu zahlen. Die an die Pflicht­mit­glied­schaft gebun­dene Beitragspflicht trägt dazu bei, den Kam­mern die Erfül­lung ihrer Auf­gaben — vor­be­haltlich der Angemessen­heit ihrer Höhe und der ord­nungs­gemäßen Ver­wen­dung — zu ermöglichen.

Auch gegen die Organ­i­sa­tion in Bezirken und damit auf der Ebene regionaler Selb­stver­wal­tung zur Erfül­lung der benan­nten Auf­gaben beste­hen hin­sichtlich ihrer Eig­nung, die legit­i­men Ziele des Geset­zge­bers zu erre­ichen, keine durch­greifend­en Bedenken. Dahin­ter ste­ht die plau­si­ble Ein­schätzung, dass auch in ein­er vielfach europäisierten und glob­al­isierten Wirtschaft­spoli­tik Hand­lungsim­pulse von der lokalen oder regionalen Ebene kom­men kön­nen und sollen. Der Ein­wand, dass aus­ländis­che Gewer­be­treibende nicht hin­re­ichend als Mit­glieder beteiligt wür­den und daher ein Gesamt­in­ter­esse fehle, greift nicht. Die Pflicht­mit­glied­schaft in § 2 Abs. 1 IHKG knüpft nicht an die Staat­sange­hörigkeit an, son­dern an die Nieder­las­sung; entschei­dend ist die örtliche Ver­ankerung.

Die Beschw­erde­führerin­nen schildern auch keine Entwick­lung, die durch­greifende Zweifel an der Eig­nung der Indus­trie- und Han­del­skam­mern zur Erre­ichung der legit­i­men Zwecke begrün­den würde. Was hier vor­ge­tra­gen wird, war let­ztlich auch zur Zeit der let­zten Entschei­dung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts im Jahr 200152 dargelegt und erkennbar. Aus dem pauschalen Hin­weis auf den europäis­chen Inte­gra­tionsprozess ergeben sich keine Zweifel, denn Europäisierung bedeutet nicht, dass lokale, regionale oder nationale Wirtschaft­spoli­tik ihre Bedeu­tung ver­loren hat. Es kann vielmehr ger­ade im Umgang mit Europäisierung und Glob­al­isierung beson­ders wichtig sein, die bezirk­lichen Per­spek­tiv­en zur Gel­tung zu brin­gen. Das zeigen auch Entschei­dun­gen der Indus­trie- und Han­del­skam­mern selb­st und des Geset­zge­bers. So grün­de­ten die Kam­mern bere­its im Jahr 1958 den europäis­chen Zusam­men­schluss der Eurocham­bres. Der Geset­zge­ber ermöglichte im Jahr 2008 die Über­nahme der Auf­gabe der Ein­heitlichen Stelle nach der europäis­chen Dien­stleis­tungsrichtlin­ie. Mit Blick auf die regionale Auf­gaben­er­fül­lung in der Europäis­chen Union wurde die Auf­gabenüber­tra­gung und Bil­dung öffentlich-rechtlich­er Zusam­men­schlüsse durch die Neu­fas­sung von § 10 IHKG und die Änderung von §§ 4, 11 und 12 IHKG verän­dert53. Auch darüber hin­aus hat der Geset­zge­ber die Auf­gaben­wahrnehmung in Selb­stver­wal­tung sich verän­dern­den Gegeben­heit­en angepasst54 und zahlre­iche Vorschriften des Geset­zes zur vor­läu­fi­gen Regelung des Rechts der Indus­trie- und Han­del­skam­mern mit dem Ziel geän­dert, “die Effizienz und Trans­parenz im Kam­mer­we­sen weit­er zu erhöhen, die Mod­ernisierung der Selb­stver­wal­tung voranzubrin­gen, die Belas­tun­gen der Mit­glieder auf einem notwendi­gen Maß zu hal­ten und den Kam­mern die Möglichkeit einzuräu­men, in bes­timmten Bere­ichen noch zielo­ri­en­tiert­er zu arbeit­en“55. Dazu wur­den die Voraus­set­zun­gen für die Ein­führung der kaufmän­nis­chen Buch­führung geschaf­fen sowie die Befreiungstatbestände für inländis­che und aus­ländis­che Kap­i­talge­sellschaften und Tatbestände zur Beitragsre­duzierung vere­in­heitlicht. Auch insofern sind keine Anhalt­spunk­te für eine fehlende Eig­nung zur Ziel­er­re­ichung erkennbar.

Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers[↑]

Der Ein­griff in die all­ge­meine Hand­lungs­frei­heit der Beschw­erde­führerin­nen durch die Her­anziehung zu Beiträ­gen an die Indus­trie- und Han­del­skam­mern als Pflicht­mit­glied nach §§ 2 und 3 IHKG erscheint unter Berück­sich­ti­gung des weit­en Ein­schätzungsspiel­raums des Geset­zge­bers auch erforder­lich. Daran fehlt es nur, wenn das Ziel der staatlichen Maß­nahme durch ein anderes, gle­ich wirk­sames Mit­tel erre­icht wer­den kann, mit dem das betr­e­f­fende Grun­drecht nicht oder weniger fühlbar eingeschränkt wird, wobei die sach­liche Gle­ich­w­er­tigkeit bei Alter­na­tiv­en in jed­er Hin­sicht ein­deutig fest­ste­hen muss56. Dafür, dass der Kam­mer — den Ein­schätzungsspiel­raum des Geset­zge­bers über­schre­i­t­end — Auf­gaben zugewiesen wur­den, die unnötige Kosten nach sich ziehen, oder dass finanzielle Mit­tel auf andere Weise mit gerin­ger­er Ein­griff­swirkung gle­icher­maßen ver­lässlich von den Betrof­fe­nen erhoben wer­den kön­nten, ist nichts ersichtlich. Die Frage danach wurde vielmehr in der recht­spoli­tis­chen Diskus­sion aus­drück­lich gestellt und verneint. So zeigen der Bericht der Bun­desregierung gegenüber dem Deutschen Bun­destag über Beiträge, Auf­gaben und Effizienz der Indus­trie- und Han­del­skam­mern vom 29.05.200257 oder auch die Beratung der Peti­tion 24793 zur Reform des Geset­zes über die Indus­trie- und Han­del­skam­mern am 3.07.2014 im Deutschen Bun­destag, dass die Erforder­lichkeit der Auf­gaben­zuweisung wieder­holt disku­tiert wor­den ist. Auch wur­den in ein­er gemein­samen Studie von Bun­desregierung, DIHK, nationalem Nor­menkon­troll­rat und Sta­tis­tis­chem Bun­de­samt aus dem Jahr 2011 die Bürokratiekosten der hoheitlichen Auf­gaben der Kam­mern unter­sucht, um Belas­tun­gen für ihre Mit­glieder möglichst ger­ing hal­ten zu kön­nen58. Da die Indus­trie- und Han­del­skam­mer das Inter­esse der Mit­glieder wahrn­immt und ihre wirtschaftliche Tätigkeit fördert, ist nicht ersichtlich, welch­es mildere Mit­tel zur Kos­ten­tra­gung als die in § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG geregelte all­ge­meine, nach der Leis­tungs­fähigkeit gestaffelte Beitragslast einge­set­zt wer­den kön­nte, unab­hängig von der Frage der Zumut­barkeit in der Höhe, der recht­fer­ti­gungs­bedürfti­gen Staffelung und der Ver­wen­dung.

Die eben­falls im Deutschen Bun­destag auf­grund entsprechen­der Geset­zesini­tia­tiv­en disku­tierte Alter­na­tive ein­er frei­willi­gen Mit­glied­schaft in den Indus­trie- und Han­del­skam­mern ist ver­fas­sungsrechtlich nicht die ein­deutig weniger belas­tende Alter­na­tive zur gel­tenden Regelung. Nach wie vor lässt sich aus dem auf­grund der Pflicht­mit­glied­schaft alle Branchen und Betrieb­s­größen umfassenden Mit­gliederbe­stand das legit­ime geset­zge­berische Ziel erken­nen, in den Kam­mern die Teil­habe aller großen, mit­tleren und kleinen Unternehmen und Betriebe zu sich­ern. Der Wert der Arbeit der Kam­mern beruht insofern nicht nur auf der Unab­hängigkeit vom Staat, son­dern auch auf der Voll­ständigkeit der Infor­ma­tio­nen, die den Kam­mern im Bere­ich der zu beurteilen­den Ver­hält­nisse zugänglich sind59. Eine frei­willige Mit­glied­schaft erre­icht dies nicht. Die Zielset­zung der Wahrnehmung des Gesamt­in­ter­ess­es ist notwendig mit ein­er möglichst voll­ständi­gen Erfas­sung der Gewer­be­treiben­den und ihrer Inter­essen ver­bun­den, die “abwä­gend und aus­gle­ichend” zu berück­sichti­gen sind (§ 1 Abs. 1 IHKG). In der all­ge­meinen Mit­glied­schaft zeigt sich der Unter­schied zwis­chen selek­tiv­er Inter­essen­vertre­tung und Wahrnehmung des Gesamt­in­ter­ess­es. Eine frei­willige Organ­i­sa­tion und die von den Beschw­erde­führerin­nen ange­führte Auf­gaben­wahrnehmung der Inter­essen­ver­bände ver­fol­gen andere Ziele.

Geeignetheit der Beitragspflicht[↑]

Die Pflicht­mit­glied­schaft in § 2 Abs. 1 IHKG ist angemessen, um die angestrebten legit­i­men Zwecke zu erre­ichen, und kann auch die daraus abgeleit­ete Beitragspflicht nach § 3 Abs. 2 und 3 IHKG und nach der Beitrag­sor­d­nung tra­gen. Die Gesamtab­wä­gung zwis­chen der Schwere des Ein­griffs ein­er­seits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn recht­fer­ti­gen­den Gründe ander­er­seits zeigt, dass die Gren­ze der Zumut­barkeit gewahrt ist, da die Regelun­gen die Betrof­fe­nen nicht über­mäßig belas­ten60.

Die Belas­tung der beschw­erde­führen­den Betriebe durch die nach dem Gewer­beer­trag gestaffelte Beitragspflicht sowie die sie begrün­dende Pflicht­mit­glied­schaft in der regionalen Indus­trie- und Han­del­skam­mer wiegen nicht sehr schw­er. Bun­desweit hat sich die Beitragspflicht in den let­zten Jahren eher ver­ringert als erhöht. So stellte die Bun­desregierung für den Zeitraum von 1998 bis 2001 einen Rück­gang der durch­schnit­tlichen Beitragslast um 10, 3 % fest61; der durch­schnit­tliche bun­des­deutsche Zahlbe­trag liegt bei 190 €. Entsprechend sanken, wie sich aus öffentlich ver­füg­baren Dat­en ergibt62, auch in den Bezirken der Beklagten der hiesi­gen Aus­gangsver­fahren die Durch­schnitts­beiträge der im Han­del­sreg­is­ter einge­tra­ge­nen Unternehmen, bei der IHK Schwaben von 504 € im Jahr 2007 auf 410 €, bei der IHK Kas­sel-Mar­burg von 647 € im Jahr 2007 auf 520 €. Wed­er all­ge­mein noch indi­vidu­ell tra­gen die Beschw­erde­führerin­nen überzeu­gend vor, dass die Beitragslast abso­lut oder im Ver­hält­nis von Leis­tung und Gegen­leis­tung unzu­mut­bar sei.

Das gilt sowohl für die Mit­glied­schaft als auch soweit Mit­glieder mit dem Han­deln “ihrer” Indus­trie- und Han­del­skam­mer als Selb­stver­wal­tungskör­per­schaft in Verbindung gebracht wer­den. Der Geset­zge­ber zwingt mit § 2 Abs. 1 IHKG zwar auch jene in die Kam­mer, die sich nicht ein­brin­gen wollen. Allerd­ings eröffnet die Pflicht­mit­glied­schaft den Kam­merzuge­höri­gen auch die Möglichkeit der Beteili­gung und Mitwirkung an Entschei­dung­sprozessen, ein­schließlich der Möglichkeit, sich nicht aktiv zu betäti­gen63. Die Pflicht­mit­glied­schaft zwingt außer­dem nicht dazu, es hin­nehmen zu müssen, wenn der Pflichtver­band und seine Organe die ihm geset­zlich zugewiese­nen Auf­gaben über­schre­it­en. Dage­gen kann jedes Mit­glied fachgerichtlich vorge­hen, wie dies auch tat­säch­lich prak­tiziert wird64. Vor­liegend stellen sich dies­bezügliche Fra­gen aber nicht. Die Beschw­erde­führerin­nen zie­len vielmehr grund­sät­zlich darauf, dass die Indus­trie- und Han­del­skam­mern struk­turell nicht oder nicht mehr in der Lage seien, auch ihr Inter­esse in ein­er Weise abzu­bilden, in denen sie sich als Gewer­be­treibende wiederfind­en kön­nten. Die in der Stel­lung­nahme des Bun­desver­ban­des für freie Kam­mern e.V. ange­führten Beispiele weck­en daran jeden­falls in Einzelfällen von Unternehmen der Neuen Energiewirtschaft, der Alter­na­tivwirtschaft, Gemein­wirtschaft und der christlichen oder “Eine-Welt”-Wirtschaft Zweifel. Insoweit kön­nen sich in einem Kam­mer­bezirk dur­chaus Fra­gen stellen, auf die Gewer­be­treibende der­art unter­schiedliche Antworten geben, dass sich diese schw­er in eine Gesamtab­wä­gung inte­gri­eren lassen. Ver­mit­telt die Indus­trie- und Han­del­skam­mer dann allein das Mehrheitsin­ter­esse als Gesamt­in­ter­esse, führt dies zur dauer­haften Beein­träch­ti­gung der Min­der­heitsin­ter­essen.

Eine Pflicht­mit­glied­schaft zur Bün­delung regionaler wirtschaftlich­er Inter­essen ist vor diesem Hin­ter­grund nur dann nicht zumut­bar, wenn die nach § 1 Abs. 1 IHKG gebotene Wahrnehmung des Gesamt­in­ter­ess­es diesen Inter­essen tat­säch­lich nicht Rech­nung trägt. Die Auf­gaben­norm des § 1 IHKG stößt insofern nicht auf ver­fas­sungsrechtliche Bedenken. § 1 Abs. 1 IHKG enthält ein Abwä­gungs­ge­bot und nicht die Auf­gabe der reinen Inter­essen­vertre­tung65. Daraus ergeben sich Anforderun­gen an die Argu­men­ta­tion und die Darstel­lung des Gesamt­in­ter­ess­es, die eine Pflicht­mit­glied­schaft zumut­bar machen. Nach der Recht­sprechung des Bun­desver­wal­tungs­gerichts ver­langt die notwendi­ge Objek­tiv­ität eine Argu­men­ta­tion mit sach­be­zo­ge­nen Kri­te­rien. Das zwingt dazu, bei der Wahrnehmung des Gesamt­in­ter­ess­es gegebe­nen­falls auch eine Min­der­heit­en­po­si­tion darzustellen; eine Äußerung der Kam­mer zu beson­ders umstrit­te­nen The­men muss die geforderte Abwä­gung auch insoweit erken­nen lassen66. Dazu kom­men die Vor­gaben zur Entschei­dungs­find­ung in den Kam­mern, denn nach § 4 IHKG müssen grund­sät­zliche Fes­tle­gun­gen auf jeden Fall durch die Vol­lver­samm­lung erfol­gen67.

Die Zumut­barkeit der die Beitragspflicht begrün­den­den Pflicht­mit­glied­schaft ist durch eine solche Inter­pre­ta­tion des § 1 Abs. 1 IHKG zu sich­ern. Die gebotene Wahrnehmung des Gesamt­in­ter­ess­es gelingt nur, wenn abwe­ichende Inter­essen einzel­ner Mit­glieder oder grundle­gende Inter­essenkon­flik­te, die für einzelne Mit­glieder von erhe­blich­er Bedeu­tung sind, berück­sichtigt wer­den. Eine der­ar­tige Belas­tung der unter­lege­nen Pflicht­mit­glieder wäre schon vom legit­i­men Zweck der alle Belange ver­mit­tel­nden Kam­mer­mit­glied­schaft nicht gedeckt, jeden­falls aber unzu­mut­bar. Aus dem Abwä­gungs­ge­bot in § 1 Abs. 1 IHKG fol­gt insoweit ein Min­der­heit­en­schutz. Es hängt vom Einzelfall ab, welche Darstel­lung jew­eils geboten ist, um diesen zu ver­wirk­lichen. Das kann von der stich­wor­tar­ti­gen Benen­nung ein­er Posi­tion in der Darstel­lung des Abwä­gungs­ma­te­ri­als über eine aus­führliche Ausweisung der Min­der­heit­en­po­si­tion bis hin zum echt­en Min­der­heit­en­vo­tum reichen, das unverän­dert der mehrheitlich getra­ge­nen Erk­lärung hinzuzufü­gen sein kann.

Zwangsmitgliedschaft und Pflichtbeiträge zur IHK — und das Demokratieprinzip[↑]

Die Beitragspflicht nach § 3 IHKG auf der Grund­lage der Pflicht­mit­glied­schaft in den Kam­mern nach § 2 Abs. 1 IHKG ist mit den Anforderun­gen des Demokratieprinzips (Art.20 Abs. 1 und 2 GG) vere­in­bar.

Nach dem Demokratieprinzip des Art.20 Abs. 2 GG bedarf alles amtliche Han­deln mit Entschei­dungscharak­ter, gle­ich ob unmit­tel­bar außen­wirk­sam oder nicht, der demokratis­chen Legit­i­ma­tion. Es muss sich auf den Willen des Volkes als der Gesamtheit der Bürg­erin­nen und Bürg­er zurück­führen lassen und, sofern nicht das Volk selb­st entschei­det, ihm gegenüber ver­ant­wortet wer­den. Der notwendi­ge Zurech­nungszusam­men­hang zwis­chen Volk und staatlich­er Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des Par­la­ments, durch die von ihm beschlosse­nen Geset­ze als Maßstab der vol­lziehen­den Gewalt, durch den par­la­men­tarischen Ein­fluss auf die Poli­tik der Regierung sowie durch die grund­sät­zliche Weisungs­ge­bun­den­heit der Ver­wal­tung gegenüber der Regierung hergestellt. Für die demokratis­che Legit­i­ma­tion staatlichen Han­delns ist nicht deren Form entschei­dend, son­dern deren Effek­tiv­ität; notwendig ist ein bes­timmtes Legit­i­ma­tion­sniveau68. Insoweit haben die per­son­elle und die sach­lich-inhaltliche, über die geset­zliche Steuerung und die staatliche Auf­sicht ver­mit­telte Legit­i­ma­tion nicht je für sich Bedeu­tung, son­dern nur in ihrem Zusam­men­wirken69. Je inten­siv­er die in Betra­cht kom­menden Entschei­dun­gen etwa Grun­drechte berühren, desto höher muss das Legit­i­ma­tion­sniveau sein70.

Außer­halb der unmit­tel­baren Staatsver­wal­tung und der sach­lich-gegen­ständlich nicht beschränk­ten gemeindlichen Selb­stver­wal­tung ist das Demokratiege­bot grund­sät­zlich offen für andere, ins­beson­dere vom Erforder­nis lück­en­los­er per­son­eller demokratis­ch­er Legit­i­ma­tion aller Entschei­dungs­befugten abwe­ichende For­men der Organ­i­sa­tion und Ausübung von Staats­ge­walt. Demokratis­ches Prinzip und Selb­stver­wal­tung ste­hen unter dem Grundge­setz nicht im Gegen­satz zueinan­der71. Dementsprechend sind für den Bere­ich der funk­tionalen Selb­stver­wal­tung von dem Erforder­nis lück­en­los­er per­son­eller Legit­i­ma­tion abwe­ichende For­men der Beteili­gung von Betrof­fe­nen an der Wahrnehmung öffentlich­er Auf­gaben gebil­ligt wor­den, wenn dies aus­geglichen wurde durch eine stärkere Gel­tung der gle­ich­falls im Gedanken der Selb­st­bes­tim­mung und damit im demokratis­chen Prinzip wurzel­nden Grund­sätze der Selb­stver­wal­tung und der Autonomie72. Auch außer­halb der funk­tionalen Selb­stver­wal­tung kön­nen im Inter­esse sachgerechter, effek­tiv­er Auf­gaben­wahrnehmung begren­zte Abwe­ichun­gen von der Rege­lan­forderung uneingeschränk­ter per­son­eller Legit­i­ma­tion zuläs­sig sein. Ob und inwieweit Lockerun­gen ein­er per­son­ellen Legit­i­ma­tion mit dem Demokratieprinzip vere­in­bar sind, hängt auch davon ab, ob die insti­tu­tionellen Vorkehrun­gen eine nicht Einzelin­ter­essen gle­ich­heitswidrig begün­sti­gende, son­dern gemein­wohlo­ri­en­tierte und von Gle­ichachtung der Betrof­fe­nen geprägte Auf­gaben­wahrnehmung ermöglichen und gewährleis­ten. Die Regelun­gen über die Organ­i­sa­tion­sstruk­tur der Selb­stver­wal­tung­sein­heit­en müssen insoweit auch aus­re­ichende insti­tu­tionelle Vorkehrun­gen dafür enthal­ten, dass die betrof­fe­nen Inter­essen angemessen berück­sichtigt und nicht einzelne Inter­essen bevorzugt wer­den73. Wo der Geset­zge­ber solche Lockerun­gen vor­sieht, müssen zudem die Möglichkeit­en par­la­men­tarisch­er Beobach­tung und Kon­trolle der Auf­gaben­wahrnehmung unbeein­trächtigt bleiben74.

Soweit die Beschw­erde­führerin­nen rügen, dass die Auf­gaben­wahrnehmung und Organ­i­sa­tion der Indus­trie- und Han­del­skam­mern schon grund­sät­zlich den ver­fas­sungsrechtlichen Anforderun­gen des Demokratieprinzips nicht genü­gen, haben sie keinen Erfolg.

Für die Wahrnehmung der Auf­gaben der Indus­trie- und Han­del­skam­mern gibt es ein hin­re­ichen­des Legit­i­ma­tion­sniveau. Sie haben nach § 1 Abs. 1 IHKG die Auf­gabe, “das Gesamt­in­ter­esse der ihnen zuge­höri­gen Gewer­be­treiben­den ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Inter­essen einzel­ner Gewer­bezweige oder Betriebe abwä­gend und aus­gle­ichend zu berück­sichti­gen”. Es obliegt ihnen ins­beson­dere, “durch Vorschläge, Gutacht­en und Berichte die Behör­den zu unter­stützen und zu berat­en”, sowie “für Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kauf­manns zu wirken.” Damit verdeut­licht der Geset­zge­ber, dass die Kam­mern in einem abge­gren­zten Bere­ich eigen­ver­ant­wortlich öffentliche Auf­gaben wahrnehmen sollen, indem sie pri­vate Inter­essen gebün­delt zur Gel­tung brin­gen75. Diese Auf­gaben zie­len aber nicht auf Ein­griffe in Rechte Drit­ter und mit Aus­nahme der Befug­nis zur Erhe­bung von Beiträ­gen der Mit­glieder nach § 3 IHKG und der jew­eili­gen Beitrag­sor­d­nung auch nicht auf Ein­griffs­befug­nisse zu Las­ten der Mit­glieder. Vielmehr nehmen die Indus­trie- und Han­del­skam­mern nach § 1 Abs. 1 IHKG Selb­stver­wal­tungsauf­gaben wahr.

Die Regelun­gen genü­gen ins­beson­dere in der fachrechtlichen Ausle­gung76 den Anforderun­gen an eine hin­re­ichende sach­lich-inhaltliche Legit­i­ma­tion dieser Form der Selb­stver­wal­tung in ein­er öffentlich-rechtlichen Kör­per­schaft. Zur Ermit­tlung und Wahrnehmung des Gesamt­in­ter­ess­es der Gewer­be­treiben­den im Bezirk ist die Kam­mer nach dem Selb­stver­wal­tungs­gedanken nicht zulet­zt durch Kom­mu­nika­tion und durch Diskus­sion der wesentlichen Entschei­dun­gen in der Vol­lver­samm­lung gehal­ten, alle Posi­tio­nen angemessen zu berück­sichti­gen und erforder­lichen­falls auch zu kom­mu­nizieren.

Zwar begrün­det die Befug­nis zur Erhe­bung von Beiträ­gen nach § 3 IHKG und nach der Beitrag­sor­d­nung Ein­griffs­befug­nisse zu Las­ten der Mit­glieder. Die Aus­gestal­tung der Beitragspflicht genügt jedoch den insoweit höheren Legit­i­ma­tion­san­forderun­gen an eine grun­drecht­srel­e­vante Befug­nis ein­er Selb­stver­wal­tungskör­per­schaft77.

Die wesentlichen Vorentschei­dun­gen über Grund und Höhe der Beitragser­he­bung ergeben sich aus § 3 Abs. 2 bis 8, § 4 Satz 2 Nr. 2 IHKG, also insoweit sach­lich-inhaltlich legit­imiert. So enthal­ten § 3 Abs. 3 und Abs. 4 IHKG Vor­gaben zur Aufteilung in Grund­beitrag und Umlage, zum Beitrags­maßstab und zum Per­so­n­enkreis, der für Befreiungstatbestände und Ermäßi­gun­gen in Betra­cht kommt, sowie zu den unter­schiedlichen Bemes­sungs­grund­la­gen. Zudem ver­langt § 3 Abs. 7 Satz 2 IHKG, dass in der Beitrag­sor­d­nung der Erlass und die Nieder­schla­gung von Beiträ­gen zu regeln sind. Die Entschei­dung über die Beitragstatbestände ist damit der Beitrag­sor­d­nung und mithin der Satzungs­ge­walt der Vol­lver­samm­lung vor­be­hal­ten. Durch die Entschei­dung der Vol­lver­samm­lung ist die Beitrag­sor­d­nung fol­glich durch die Betrof­fe­nen selb­st jeden­falls wesentlich mitbes­timmt. Die Satzungsau­tonomie find­et ihren Sinn darin, die Mit­glieder zu aktivieren und ihnen gemein­sam die Regelung solch­er Angele­gen­heit­en eigen­ver­ant­wortlich zu über­lassen, die sie selb­st betr­e­f­fen und die sie in über­schaubaren Bere­ichen am Sachkundig­sten beurteilen kön­nen78. Darüber hin­aus unter­liegt der Erlass der Beitrag­sor­d­nung eben­so wie die Beitragser­he­bung nach dem Klam­merzusatz in § 11 Abs. 1 Satz 1 IHKG der Recht­sauf­sicht. Somit ergibt sich aus den geset­zge­berischen Vor­gaben ein hin­re­ichen­des Legit­i­ma­tion­sniveau für den mit den Beiträ­gen für Pflicht­mit­glieder ein­herge­hen­den Grun­drecht­se­in­griff.

Darüber hin­aus ergeben sich aus den Anforderun­gen des Demokratieprinzips keine der auf der Pflicht­mit­glied­schaft beruhen­den Beitragser­he­bung durch die Indus­trie- und Han­del­skam­mern ent­ge­gen­ste­hen­den ver­fas­sungsrechtlichen Bedenken im Hin­blick auf deren Bin­nen­ver­fas­sung. Die Fest­set­zung des Maßstabs für die Beiträge und Son­der­beiträge erfol­gt nach § 4 Satz 2 Nr. 4 IHKG durch die Vol­lver­samm­lung. Die gegen die Wahl der Vol­lver­samm­lung vorge­bracht­en Bedenken greifen nicht durch.

Außer­halb demokratis­ch­er Wahlen poli­tisch-par­la­men­tarisch­er Art kann der Grund­satz, dass aktives und pas­sives Wahlrecht in for­mal möglichst gle­ich­er Weise aus­geübt wer­den kön­nen soll, Ein­schränkun­gen erfahren79. Das Grundge­setz erzwingt keine for­mal gle­iche Art der Wahlen aller Art80. Entschei­dend ist, dass geset­zliche Vor­gaben für eine autonome Entschei­dungs­find­ung die angemessene Par­tizipa­tion aller Betrof­fe­nen an der Wil­lens­bil­dung gewährleis­ten81. Die Aus­gestal­tung des Wahlrechts wird daher nur dadurch begren­zt, dass diese mit dem Grundgedanken autonomer inter­es­sen­gerechter Selb­stver­wal­tung ein­er­seits und effek­tiv­er öffentlich­er Auf­gaben­wahrnehmung ander­er­seits vere­in­bar sein muss82. Die Organe müssen nach demokratis­chen Grund­sätzen gebildet wer­den83. Es bedarf aus­re­ichen­der insti­tu­tioneller Vorkehrun­gen dafür, dass die betrof­fe­nen Inter­essen angemessen berück­sichtigt und nicht einzelne Inter­essen bevorzugt wer­den84.

Diesen Anforderun­gen wer­den die Regelun­gen zu den Wahlen zur Vol­lver­samm­lung der Indus­trie- und Han­del­skam­mern gerecht. Die Vol­lver­samm­lung wird nach § 5 Abs. 1 IHKG gewählt. Wahlberechtigt ist das der Kam­mer zuge­hörige Mit­glied nach § 2 Abs. 1 IHKG, wobei jedes Mit­glied­sun­ternehmen — wie nach § 2 Abs. 2 der Wahlord­nung der IHK Kas­sel-Mar­burg — eine Stimme hat. Sind in Konz­ern­struk­turen die Teilun­ternehmen als juris­tis­che Per­so­n­en des Pri­va­trechts jew­eils selb­st Mit­glieder nach § 2 Abs. 1 IHKG, kann der Konz­ern daher auch mehrere Stim­men auf sich vere­inen. Das fol­gt daraus, dass die Mit­glied­schaft nach § 2 Abs. 1 IHKG und im Gewerbesteuer­recht nach § 5 Gew­StG an die natür­liche oder juris­tis­che Per­son anknüpft; insofern wer­den alle Betriebe for­mal gle­ich­be­han­delt. Die damit aber auch mögliche mehrfache Präsenz eines Konz­erns ist zu recht­fer­ti­gen, da der Geset­zge­ber mit der Anknüp­fung an gewerbesteuerpflichtige natür­liche und juris­tis­che Per­so­n­en auf die wirtschaftliche Leis­tungs­fähigkeit abstellt, die für die Auf­gaben­stel­lung der Kam­mern von erhe­blich­er Bedeu­tung ist.

Gegen die Wahl zur Vol­lver­samm­lung der Indus­trie- und Han­del­skam­mer nach § 5 Abs. 3 IHKG als Grup­pen­wahl beste­hen eben­falls keine durch­greifend­en ver­fas­sungsrechtlichen Bedenken. Durch die Zuord­nung der Mit­glieder zu Wahlgrup­pen wird zwar die Gle­ich­heit des Zählw­erts der Stimme mod­i­fiziert; für ein Man­dat müssen unter­schiedlich viele Stim­men gewon­nen wer­den. Doch ist auch diese Abwe­ichung von der Wahlrechts­gle­ich­heit zu recht­fer­ti­gen. Die Grup­pen­wahl dient dem Ziel, eine Bevorzu­gung von Par­tiku­lar­in­ter­essen oder eine Behin­derung der angemesse­nen Inter­essen­wahrnehmung beitragszahlen­der Betrof­fe­nen­grup­pen zu ver­hin­dern85, indem sie ver­hin­dert, dass die gewerbliche Tätigkeit völ­lig unab­hängig von der wirtschaftlichen Bedeu­tung im Kam­mer­bezirk berück­sichtigt wird. Damit beugt sie ein­er Zusam­menset­zung vor, mit der ein Konz­ern, der eine Branche dominiert, zu große Bedeu­tung erhält, und kann ander­er­seits ver­mei­den, dass die Vol­lver­samm­lung von zahlre­ichen Einzelin­ter­essen ohne Berück­sich­ti­gung wirtschaftlich bedeu­ten­der Unternehmen geprägt wird. Insoweit kann sie auch dazu beitra­gen, kon­stante Mehrheit­en zu ver­mei­den86. Jeden­falls ist es im Lichte der Auf­gaben­stel­lung der Kam­mern vom poli­tis­chen Gestal­tungsspiel­raum des Geset­zge­bers gedeckt, die Grup­pen­wahl zur Spiegelung der Wirtschaftsstruk­tur des Kam­mer­bezirks vorzugeben.

Der Geset­zge­ber hat sich sein­er Recht­set­zungs­befug­nis hier auch nicht völ­lig entäußert, son­dern regelt die grun­drechtlich wesentlichen Fra­gen in § 5 IHKG in hin­re­ichen­dem Maße selb­st87. Ins­beson­dere hat er im Jahr 2007 die Zuord­nung von Sitzen in der Vol­lver­samm­lung zu den jew­eili­gen Wahlgrup­pen mit § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG genauer gefasst. Danach hat der Satzungs­ge­ber die Möglichkeit, Branchen­grup­pen nach der jew­eili­gen Wirtschaftsstruk­tur zu bilden und zu gewicht­en. Dazu kommt die Recht­sauf­sicht nach § 11 IHKG, mit der ein hin­re­ichen­der staatlich­er Ein­fluss auf den Inhalt der von den Orga­nen der Indus­trie- und Han­del­skam­mern zu erlassenden Nor­men, zu denen die Wahlord­nung gehört, gewährleis­tet ist.

Es kann dahingestellt bleiben, nach welchen Maßstäben im Einzel­nen die Zuwahl von Mit­gliedern der Vol­lver­samm­lung in den Indus­trie- und Han­del­skam­mern den ver­fas­sungsrechtlichen Anforderun­gen genügt. Nach der Recht­sprechung des Bun­desver­wal­tungs­gerichts lässt § 5 IHKG, der anders als § 93 Abs. 4 HwO keine aus­drück­liche Regelung zur Koop­ta­tion enthält, diese den­noch zu88, wenn diese den für die Grup­pen­wahl in § 5 Abs. 3 IHKG vorgegebe­nen Prinzip­i­en fol­gt89. Den Ver­fas­sungs­beschw­er­den und den Stel­lung­nah­men ist nicht zu ent­nehmen, inwieweit unter diesen Umstän­den damit konkret im vor­liegen­den Fall rel­e­vante Legit­i­ma­tions­de­fizite der Kam­mern ver­bun­den wären.

Im Übri­gen gilt für die Indus­trie- und Han­del­skam­mern auch im Lichte des Demokratieprinzips das Gebot, schutzwürdi­ge Inter­essen der Ver­bandsmit­glieder nicht willkür­lich zu ver­nach­läs­si­gen90; es darf keine Gruppe “insti­tu­tionell majorisiert” wer­den91. Die Konkretisierung dieser Anforderun­gen an die Organ­i­sa­tions­form der Selb­stver­wal­tung muss sowohl den Grundgedanken autonomer inter­es­sen­gerechter Selb­stver­wal­tung als auch die öffentliche Auf­gaben­wahrnehmung effek­tu­ieren92. Daher muss sich ins­beson­dere die Bin­nen­plu­ral­ität der wirtschaftlichen Inter­essen in einem Bezirk nieder­schla­gen. Dies sichert der Geset­zge­ber über § 1 Abs. 1 IHKG mit der Vor­gabe der Auf­gabe der Wahrnehmung des Gesamt­in­ter­ess­es, denn § 1 Abs. 1 IHKG verpflichtet dazu, auch rel­e­vante Min­der­heits­be­lange zu ermit­teln und darzustellen, gegebe­nen­falls in einem Min­der­heitsvo­tum93.

Bun­desver­fas­sungs­gericht, Beschluss vom 12. Juli 2017 — 1 BvR 2222/121 BvR 1106/13

  1. BGBl I S. 920, IHKG []
  2. vgl. Hendler, in: Kluth, Hand­buch des Kam­mer­rechts, 2. Aufl.2011, § 2 Rn. 10; Mann, in: HStR VI, 3. Aufl.2008, § 146 Rn. 4 m.w.N. []
  3. vgl. BVer­fGE 15, 235 f. []
  4. Drittes Gesetz zur Änderung der Handw­erk­sor­d­nung und ander­er handw­erk­srechtlich­er Vorschriften vom 24.12 2003, BGBl I S. 2934 []
  5. vgl. BVer­wG, Urteil vom 09.12 2015 — 10 C 6.15 15 []
  6. BVer­wGE 152, 204, 209 f. Rn. 28 []
  7. vom 25.03.1958, GVBl 1958, S. 40 []
  8. vom 06.11.1957, GVBl 1957, S.147 []
  9. BVer­wGE 135, 100 []
  10. vgl. Deutsch­er Bun­destag, Abschluss­be­grün­dung der Peti­tion 24793; Pet 1–17-09–7001-037837 []
  11. Pressemit­teilung der Han­del­skam­mer Ham­burg vom 17.02.2017 []
  12. BVer­fG — 1 BvR 2222/12 []
  13. VG Augs­burg, Urteil vom 05.05.2011 — Au 2 K 09.743 []
  14. BayVGH, Beschluss vom 20.07.2012 — 22 ZB 11.1518 []
  15. BayVGH, Beschluss vom 11.09.2012 — 22 ZB 12.1843 []
  16. BVer­fG — 1 BvR 1106/13 []
  17. VG Kas­sel, Urteil vom 20.04.2012 — 3 K 1741/10.BVer­fG []
  18. HessVGH, Beschluss vom 05.02.2013 — 8 A 1190/12.Z []
  19. vgl. BVer­fGE 131, 66, 82 []
  20. vgl. zulet­zt BVer­fGE 137, 1, 20 ff. Rn. 47 ff.; zu den Beiträ­gen der Indus­trie- und Han­del­skam­mern BVer­wG, Urteil vom 26.06.1990 — 1 C 45.87, Rn. 16 ff.; GewArch 1990, S. 398, 399 f. []
  21. vgl. BVer­fGE 97, 332, 344 f. []
  22. anders Hesse, Grundzüge des Ver­fas­sungsrechts, 20. Aufl.1999, Rn. 414; Scholz, Koali­tions­frei­heit als Ver­fas­sung­sprob­lem, 1971, S. 270 ff. und in: Maunz/Dürig, GG, Art. 9 Rn. 88 ff. (Dezem­ber 2015); Bauer, in: Dreier, Bd. 1, 3. Aufl.2013, Art. 9 Rn. 47; Höfling, in: Sachs, GG, 7. Aufl.2014, Art. 9 Rn. 22 ff.; Rinken, in: Wasser­mann, AK-GG, 2. Aufl.1989, Art. 9 Rn. 57 f.; Kleine-Cosack, Beruf­sständis­che Autonomie und Grundge­setz, 1986, S. 143 ff.; Schöben­er, Ver­wArch 91 (2000), S. 374, 385 ff. []
  23. vgl. BVer­fGE 38, 281, 297 f. []
  24. vgl. BVer­fGE 10, 89, 102; 38, 281, 297 f.; vgl. BVer­fG, Beschluss vom 07.12 2001 — 1 BvR 1806/98 Rn. 29 []
  25. vgl. BVer­fGE 38, 281, 303; 50, 290, 353; zur Koali­tions­frei­heit BVer­fG, Urteil vom 11.07.2017 — 1 BvR 1571/15 u.a. Rn. 132 []
  26. BVer­fGE 38, 281, 298 []
  27. vgl. Deutsch­er Bundestag/Bundesarchiv, Hrsg., Der Par­la­men­tarische Rat.1948–1949. Akten und Pro­tokolle, Bd. 2: Der Ver­fas­sungskon­vent auf Her­renchiem­see, bear­beit­et von Peter Buch­er, 1981, Dok. Nr. 14, S. 514 f., sowie bere­its BVer­fG, Beschluss vom 07.12 2001 — 1 BvR 1806/98 Rn. 31 []
  28. Par­la­men­tarisch­er Rat, Ver­hand­lun­gen des Haup­tauss­chuss­es, 1948/49, S. 570 []
  29. Par­la­men­tarisch­er Rat, Ver­hand­lun­gen des Haup­tauss­chuss­es, 1948/49, S. 570 []
  30. vgl. StGH Liecht­en­stein, Urteil vom 29.11.2004 — StGH 2003/48, S. 48 ff. []
  31. vgl. BVer­fGE 10, 89, 102; 38, 281, 298 []
  32. für die Beitragspflicht in der Sozialver­sicherung vgl. BVer­fGE 97, 271, 286; 115, 25, 42 []
  33. vgl. BVer­fGE 19, 206, 215 f.; 97, 332, 340; stR­spr []
  34. BVer­fG, Beschluss vom 07.12 2001 — 1 BvR 1806/98 Rn. 38. Eine Beobach­tungspflicht, die selb­ständig gerügt wer­den kön­nte, ergibt sich daraus nicht.

    Hier liegt auch kein Fall vor, in dem in der Ver­gan­gen­heit mit den Anforderun­gen des Grundge­set­zes vere­in­bare Nor­men ver­fas­sungswidrig gewor­den wären, weil sich die tat­säch­lichen Gegeben­heit­en geän­dert hät­ten. Dann trifft zwar den Geset­zge­ber die Ver­ant­wor­tung, einen ver­fas­sungs­gemäßen Zus­tand herzustellen, was auch rüge­fähig sein kann ((für die Sicherung des Exis­tenzmin­i­mums vgl. BVer­fGE 125, 175, 224 f.; 132, 134, 164 ff. Rn. 74, 79 m.w.N.; für die Besol­dung zwecks Ali­men­ta­tion vgl. BVer­fGE 114, 258, 296 f.; 117, 330, 355; 130, 263, 302; zulet­zt BVer­fG, Beschluss vom 22.11.2016 — 1 BvL 6/14 Rn. 71 []

  35. vgl. BVer­fGE 25, 1, 12 f.; 49, 89, 130; 95, 267, 314 []
  36. vgl. BVer­fGE 110, 141, 158 []
  37. vgl. BVer­fGE 123, 186, 265 f. m.w.N. []
  38. vgl. BVer­fGE 49, 89, 130; 88, 203, 309 ff.; für die Fol­gen ein­er Pri­vatisierung BVer­fGE 130, 76, 123 f. []
  39. vgl. dazu BVer­fGE 10, 89, 102; 15, 235, 241; 38, 281, 299; 78, 320, 329; stR­spr []
  40. vgl. BVer­fGE 38, 281, 299 []
  41. so auch BVer­fG, Beschluss vom 07.12 2001 — 1 BvR 1806/98 Rn. 37 []
  42. vgl. BVer­fGE 15, 235, 241 []
  43. vgl. BT-Drs. 2/2380, S. 2 []
  44. vgl. BT, Stenographis­che Pro­tokolle, 2. Deutsch­er Bun­destag, 167. Sitzung, 26.10.1956, S. 9221, C, 9237, A []
  45. vgl. BVer­fGE 15, 235, 242 f. []
  46. vgl. BVer­fGE 107, 59, 92 []
  47. vgl. BVer­fGE 15, 235, 240 ff.; BVer­fG, Beschluss vom 07.12 2001 — 1 BvR 1806/98 Rn. 39 []
  48. vgl. auch die Bew­er­tung in BVer­fG, Beschluss vom 07.12 2001 — 1 BvR 1806/98 Rn. 39 []
  49. BVer­fGE 15, 235 []
  50. BVer­fG, Beschluss vom 07.12 2001 — 1 BvR 1806/98, www.bverfg.de []
  51. vgl. BVer­fGE 63, 88, 115; 67, 157, 175; 96, 10, 23; stR­spr []
  52. BVer­fG, Beschluss vom 07.12 2001 — 1 BvR 1806/98, www.bverfg.de []
  53. vgl. das Vierte Gesetz zur Änderung ver­wal­tungsver­fahren­srechtlich­er Vorschriften vom 11.12 2008, BGBl I S. 2418; ins­beson­dere Art. 7 []
  54. vgl. das Zweite Gesetz zum Abbau bürokratis­ch­er Hemm­nisse ins­beson­dere in der mit­tel­ständis­chen Wirtschaft vom 07.09.2007, BGBl I S. 2246 []
  55. BT-Drs. 16/4391, S. 30 []
  56. vgl. BVer­fGE 81, 70, 90 m.w.N.; stR­spr []
  57. BT-Drs. 14/9175 []
  58. ver­füg­bar unter www.destatis.de []
  59. vgl. BVer­fGE 15, 235, 242 f. []
  60. zum Maßstab vgl. BVer­fGE 83, 1, 19; 126, 112, 152 f.; stR­spr []
  61. BT-Drs. 14/9175, S. 2 []
  62. jew­eils aktu­al­isiert unter www.ihk.de []
  63. so bere­its BVer­fG, Beschluss vom 07.12 2001 — 1 BvR 1806/98 Rn. 50 []
  64. aus jün­ger­er Zeit: VG Düs­sel­dorf, Urteil vom 11.05.2016 — 20 K 3417/15 VG Ham­burg, Urteil vom 25.11.2015 — 17 K 4043/14, juris; VG Sig­marin­gen, Urteil vom 12.10.2011 — 1 K 3870/10 vgl. auch BVer­wGE 137, 171; 154, 296 []
  65. vgl. BVer­wGE 137, 171, 176 Rn. 32 ff. []
  66. vgl. BVer­wGE 137, 171, 176 Rn. 33 []
  67. vgl. BVer­wGE 137, 171, 176 f. Rn. 35 []
  68. vgl. BVer­fGE 136, 194, 261 Rn. 168 m.w.N. []
  69. vgl. BVer­fGE 107, 59, 87; 130, 76, 124, 128; 136, 194, 261 Rn. 168 []
  70. vgl. BVer­fGE 93, 37, 72 f.; 130, 76, 124; 135, 155, 221 f. Rn. 157; 136, 194, 261 Rn. 168 []
  71. BVer­fGE 107, 59, 92 m.w.N. []
  72. vgl. BVer­fGE 135, 155, 222 f. Rn. 158; 136, 194, 262 f. Rn. 169 []
  73. vgl. BVer­fGE 37, 1, 27 f.; 107, 59, 93 []
  74. vgl. BVer­fGE 135, 155, 222 f. Rn. 158; 136, 194, 262 f. Rn. 169, m.w.N. []
  75. vgl. BVer­fGE 107, 59, 92 []
  76. vgl. BVer­wGE 137, 171, 176 f. Rn. 32 ff. []
  77. vgl. BVer­fGE 111, 191, 218; zu Abgabenbeschei­den in der Film­förderung BVer­fGE 135, 155, 225 f. Rn. 164 f. []
  78. vgl. BVer­fGE 33, 125, 156; 111, 191, 216 []
  79. vgl. BVer­fGE 39, 247, 254 für Selb­stver­wal­tung­sor­gane der Hochschulen []
  80. vgl. BVer­fGE 41, 1, 11 f. []
  81. vgl. BVer­fGE 76, 171, 186; 107, 59, 99 f. []
  82. vgl. BVer­fGE 107, 59, 93 []
  83. vgl. BVer­fGE 33, 125, 157; 111, 191, 217 []
  84. vgl. BVer­fGE 37, 1, 27 f.; 107, 59, 93; 135, 155, 222 f. Rn. 158; 136, 194, 263 Rn. 169 m.w.N. []
  85. vgl. zu dieser Anforderung BVer­fGE 107, 59, 100 f. []
  86. vgl. zu dieser Anforderung BVer­fGE 10, 89, 106 f. []
  87. zu den Anforderun­gen vgl. BVer­fGE 141, 143, 170 Rn. 59 m.w.N. []
  88. so BVer­wGE 16, 312; anders noch Bre­mer, Kam­mer­recht der Wirtschaft, 1960, S. 112; Frentzel/Jäkel, IHKG, 2. Aufl.1961, § 5 Bem. 2, S. 182 m.w.N. zur unveröf­fentlicht­en Recht­sprechung []
  89. vgl. BVer­wGE 152, 204, 208 ff. []
  90. vgl. BVer­fGE 107, 59, 100 f. []
  91. BVer­fGE 10, 89, 106 f. []
  92. vgl. BVer­fGE 107, 59, 93 []
  93. vgl. BVer­wGE 137, 171, 176 Rn. 32 ff. []